Với niềm tin sâu sắc vào tiến trình cải cách thể chế mà Quốc hội đang dẫn dắt, đồng thời với trách nhiệm chuyên môn của những người hành nghề luật, chúng tôi tiếp cận bản Dự thảo với tâm thế trân trọng, tích cực và khách quan. Những góp ý dưới đây không nằm ngoài mục đích hoàn thiện kỹ thuật lập pháp, nâng cao hiệu lực tổ chức bộ máy nhà nước, bảo đảm quyền con người, quyền công dân - và đặc biệt là tạo nền tảng pháp lý vững chắc cho công cuộc phát triển bền vững, hiện đại và hội nhập của đất nước trong những thập niên tới. Chúng tôi xin góp ý 08 Điều dự thảo sửa đổi gồm Điều 9, Điều 10, Điều 84, Điều 110, Điều 111, Điều 112, Điều 114, Điều 115 của Hiến pháp năm 2013.
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet.
I. Góp ý Điều 9 - Về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội
(1) Nội dung dự thảo:
Dự thảo sửa đổi Điều 9 theo hướng xác định rõ hơn tính chất, vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam:
“Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và cá nhân tiêu biểu. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là bộ phận của hệ thống chính trị, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo; là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân; thực hiện giám sát và phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước và khối đại đoàn kết toàn dân tộc.”
(2) Nhận định:
Việc mở rộng và làm rõ vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong dự thảo sửa đổi là phù hợp với thực tiễn, nhất là trong bối cảnh cần phát huy vai trò giám sát xã hội và củng cố khối đại đoàn kết dân tộc. Tuy nhiên, quy định hiện tại vẫn còn chung chung, mang tính định tính, chưa có cơ chế bảo đảm hiệu lực thực thi của quyền phản biện, giám sát.
(3) Phân tích:
Tính pháp lý mơ hồ: Điều 9 quy định “giám sát, phản biện xã hội” nhưng chưa gắn với bất kỳ cơ chế pháp lý cụ thể nào trong Hiến pháp để đảm bảo hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan công quyền chịu sự giám sát.Thiếu công cụ thực hiện quyền: Hiện Mặt trận chưa có quyền tham gia từ sớm trong quy trình lập pháp, lập quy, khiến phản biện xã hội thường chỉ diễn ra sau cùng, mang tính hình thức.So sánh quốc tế: Nhiều quốc gia có chế định “xã hội dân sự” với quyền chất vấn, kiến nghị, phản biện có hiệu lực buộc xem xét; Hiến pháp Việt Nam nên từng bước tiệm cận theo hướng đó.Về mặt thể hiện: Việc xếp Mặt trận là “bộ phận của hệ thống chính trị” là hợp lý, nhưng cần phân định rõ chức năng đại diện nhân dân với chức năng chính trị – tránh tình trạng Mặt trận trở thành “cơ quan của chính quyền”.
(4) Kiến nghị:
- Bổ sung một đoạn hoặc một câu rõ ràng hơn về hiệu lực pháp lý của quyền phản biện, ví dụ: “Ý kiến phản biện, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có giá trị bắt buộc phải được cơ quan nhà nước tiếp thu, giải trình trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách, pháp luật”.
- Xem xét quy định tại Điều này hoặc điều khoản tiếp theo về việc Mặt trận có quyền kiến nghị lập pháp, phản biện trực tiếp dự thảo luật, văn bản quy phạm pháp luật và các chương trình phát triển quan trọng.
- Về từ ngữ: Cụm “cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân” nên được cân nhắc làm rõ về mặt nội hàm, tránh hiểu nhầm là cơ quan hành chính hay tổ chức nhà nước.
- Bổ sung vai trò công nghệ và truyền thông: Trong bối cảnh hiện đại, cần nêu vai trò của Mặt trận trong việc thúc đẩy truyền thông chính sách, phản ánh tiếng nói nhân dân qua các kênh đa phương tiện.
II. Góp ý Điều 10 – Về Công đoàn Việt Nam
(1) Nội dung dự thảo:
Dự thảo sửa đổi Điều 10 xác định: “Công đoàn Việt Nam là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và người lao động, trực thuộc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; đại diện, chăm lo, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của đoàn viên công đoàn và người lao động; tham gia quản lý nhà nước, quản lý kinh tế – xã hội, kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp theo quy định của pháp luật”.
(2) Nhận định:
Quy định về Công đoàn Việt Nam tiếp tục khẳng định vai trò là tổ chức đại diện người lao động trong hệ thống chính trị – xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam hội nhập sâu hơn vào các thiết chế pháp lý quốc tế, điều khoản này cần được bổ sung một số nội dung để phản ánh đúng tinh thần cải cách thể chế lao động và phù hợp với yêu cầu kỹ thuật lập pháp hiện đại.
(3) Phân tích:
Việc xác định Công đoàn là “trực thuộc Mặt trận” có thể phù hợp với hệ thống chính trị hiện nay, song nên được diễn đạt theo hướng nhấn mạnh vai trò phối hợp, không làm lu mờ tính đại diện của tổ chức công đoàn.Dự thảo chưa làm rõ vai trò thương lượng tập thể và đại diện trong quan hệ lao động – vốn là chức năng cốt lõi của công đoàn trong pháp luật lao động quốc tế và các đạo luật trong nước.Trong bối cảnh Việt Nam đã cam kết nhiều hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (CPTPP, EVFTA…), cần lưu ý rằng hệ thống pháp luật hiện hành đã từng bước cho phép sự đa dạng hóa hình thức tổ chức đại diện người lao động. Do đó, Hiến pháp nên lựa chọn cách thể hiện mở, cho phép luật chuyên ngành cụ thể hóa.
(4) Kiến nghị:
- Về ngôn ngữ thể hiện, đề nghị sửa cụm “trực thuộc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam” thành “hoạt động trong khuôn khổ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam” hoặc “phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam” để phản ánh đúng hơn vai trò xã hội – chính trị của tổ chức công đoàn, nhưng vẫn giữ nguyên sự thống nhất trong hệ thống chính trị.
- Về nội dung chức năng, đề nghị bổ sung một vế như sau: “… thực hiện vai trò đại diện, thương lượng tập thể, tham gia xây dựng chính sách pháp luật liên quan đến người lao động, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các bên trong quan hệ lao động”.
- Về kỹ thuật lập pháp, đề nghị cân nhắc việc dùng từ “Công đoàn Việt Nam” như một tên gọi riêng cụ thể, mà nên diễn đạt ở mức độ khái quát hơn (như “tổ chức đại diện người lao động”) để tạo cơ sở pháp lý cho các bước hoàn thiện thể chế phù hợp với pháp luật lao động và cam kết quốc tế, giao cho luật chuyên ngành quy định cụ thể.
III. Góp ý Điều 84 – Về quyền trình dự án luật
(1) Nội dung dự thảo:
Dự thảo sửa đổi, bổ sung Điều 84 mở rộng danh sách chủ thể có quyền trình dự án luật ra Quốc hội. Cụ thể, bổ sung Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Kiểm toán Nhà nước vào nhóm cơ quan, tổ chức có quyền trình dự án luật.
(2) Nhận định:
Việc mở rộng quyền trình dự án luật thể hiện xu hướng dân chủ hóa quá trình lập pháp, ghi nhận vai trò ngày càng rõ nét của các thiết chế xã hội và các cơ quan có chức năng giám sát quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, quy định này cũng cần được cân nhắc kỹ lưỡng để bảo đảm tính khả thi, không gây quá tải cho quy trình lập pháp, đồng thời phù hợp với tính chất, chức năng của từng chủ thể được trao quyền.
(3) Phân tích:
Về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam: Là tổ chức có vai trò phản biện, giám sát xã hội và tham gia xây dựng chính sách. Việc bổ sung quyền trình dự án luật có thể góp phần nâng cao hiệu quả phản biện, nhất là với các vấn đề dân sinh. Tuy nhiên, cần bảo đảm rằng các đề xuất luật của Mặt trận phải được chuẩn bị công phu, có căn cứ thực tiễn và phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên môn của Quốc hội.Về Kiểm toán Nhà nước: Là cơ quan chuyên môn có năng lực phân tích, phát hiện lỗ hổng chính sách tài chính – ngân sách, nên việc trao quyền trình luật là hợp lý. Tuy nhiên, để tránh trùng lặp với Chính phủ hoặc Ủy ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội, cần quy định rõ phạm vi chủ động (ví dụ: luật về kiểm toán, quản lý tài chính công, trách nhiệm giải trình…).Về kỹ thuật lập pháp: Việc mở rộng quyền trình luật cần được đi kèm với cơ chế thẩm định trách nhiệm. Nếu không, có thể dẫn đến tình trạng “luật hóa dễ dãi” hoặc gia tăng áp lực lên Quốc hội trong khâu thẩm tra, phản biện chính sách.
(4) Kiến nghị:
- Đồng thuận chủ trương mở rộng quyền trình dự án luật, nhưng đề nghị thể hiện rõ trong Điều 84 rằng: “Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Kiểm toán Nhà nước trình dự án luật trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật”.
- Bổ sung một đoạn quy định về trách nhiệm phối hợp: “Việc xây dựng, trình dự án luật của các cơ quan, tổ chức quy định tại khoản … Điều này phải tuân thủ quy trình lập pháp, có ý kiến thẩm định của cơ quan chuyên môn của Quốc hội và được cơ quan có thẩm quyền đưa vào chương trình xây dựng luật.”
- Về tương quan hệ thống: Đề nghị rà soát đồng bộ với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức Quốc hội và các văn bản pháp lý có liên quan để bảo đảm tính thống nhất và khả thi trong thực tiễn áp dụng.
IV. Góp ý Điều 110
Nội dung hiện tại của Hiến pháp 2013: “Nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam được tổ chức thành các đơn vị hành chính gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn. Việc thành lập đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt do Quốc hội qui định.
Góp ý sửa đổi:
- Cập nhật phân loại đơn vị hành chính phù hợp với thực tiễn, có thể sửa thành “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam bao gồm: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; cụ thể do luật qui định, phù hợp với đặc điểm địa lý, dân cư, kinh tế xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước”.
- Làm rõ “đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt”: cần qui định rõ Tiêu chí thành lập, tính chất đặc thù; Thẩm quyền lập qui chế riêng biệt, tránh mâu thuẫn luật.
V. Góp ý Điều 111 – Về chính quyền địa phương
(1) Nội dung dự thảo:
Dự thảo Điều 111 xác định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định. Căn cứ vào đặc điểm, yêu cầu phát triển và bảo đảm quản lý thống nhất, Quốc hội quy định cụ thể tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với từng loại đơn vị hành chính”.
(2) Nhận định:
Quy định này thể hiện sự linh hoạt và chủ động trong việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tại địa phương, phù hợp với đặc điểm vùng miền và yêu cầu phát triển. Tuy nhiên, để tạo nền tảng pháp lý đồng bộ và ổn định lâu dài, Điều 111 cần được diễn đạt theo hướng cụ thể hơn về nguyên tắc tổ chức, đồng thời bảo đảm vai trò giám sát, đại diện của nhân dân ở địa phương.
(3) Phân tích:
Việc cho phép Quốc hội quy định mô hình tổ chức khác nhau tại các loại hình địa phương là hợp lý trong điều kiện phát triển không đồng đều. Tuy nhiên, trên thực tế, việc tổ chức “chính quyền địa phương không có Hội đồng nhân dân” tại một số nơi đã đặt ra câu hỏi về tính đại diện dân chủ.Cần tránh tình trạng hiểu nhầm rằng chính quyền cơ sở có thể vận hành hoàn toàn theo cơ chế hành chính – mệnh lệnh mà thiếu đi cơ chế giám sát, đối thoại và phản biện của nhân dân – vốn là một trong những nguyên lý của nhà nước pháp quyền.Trong điều kiện hiện nay, cần có sự “tối ưu hóa mô hình” nhưng cũng cần bảo đảm rằng mô hình đó không làm giảm lòng tin của nhân dân vào quyền làm chủ của mình.
(4) Kiến nghị:
- Giữ nguyên chủ trương phân loại chính quyền địa phương theo tính chất nông thôn, đô thị, hải đảo, đặc biệt, đồng thời đề nghị bổ sung nguyên tắc: “Tổ chức chính quyền địa phương phải bảo đảm tính đại diện của nhân dân, hiệu lực quản lý nhà nước và phù hợp với đặc điểm địa phương”.
- Gợi ý cân nhắc thêm một câu về vai trò Hội đồng nhân dân, theo hướng linh hoạt nhưng định hướng rõ ràng: “Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân tại một số địa phương chỉ được áp dụng trong các mô hình đặc thù và phải có cơ chế bảo đảm quyền giám sát, phản biện và tham gia của nhân dân”.
- Về kỹ thuật lập pháp: Cần quy định rõ giới hạn, điều kiện áp dụng các mô hình đặc thù trong luật chuyên ngành để tránh tạo ra sự phân hóa không cần thiết trong cơ chế tổ chức chính quyền địa phương.
VI. Góp ý Điều 112 – Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
(1) Nội dung dự thảo:
Dự thảo Điều 112 xác định rằng nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được phân định theo nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương.
(2) Nhận định:
Chủ trương phân định rõ thẩm quyền là phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Tuy nhiên, để thực thi hiệu quả, cần có định hướng cụ thể ngay từ Hiến pháp về nguyên tắc phân cấp và cơ chế phối hợp.
(3) Kiến nghị:
- Bổ sung nguyên tắc: “Chính quyền địa phương được phân cấp phù hợp với tính chất đô thị, nông thôn, hải đảo và yêu cầu tự chủ trong một số lĩnh vực kinh tế – xã hội”.
- Gợi mở yêu cầu luật chuyên ngành phải: “Quy định rõ trách nhiệm, nguồn lực và cơ chế kiểm soát đối với từng cấp chính quyền, bảo đảm không chồng lấn, không bỏ trống quản lý nhà nước”.
- Quy định nguyên tắc phân quyền rõ ràng hơn: Câu chữ hiện tại mang tính khẩu hiệu, thiếu tính ràng buộc pháp lý để thực thi phân cấp, phân quyền.
- Bổ sung cơ chế tự chủ của chính quyền địa phương như ghi nhận các quyền về Quyết định một số chính sách đặc thù, thực hiện ngân sách độc lập theo luật định đặc biệt ở các đô thị lớn hoặc có thể đề xuất và thực hiện cơ chế thử nghiệm chính sách mới phù hợp với đặc điểm địa phương.
VII. Góp ý Điều 114 – Về Ủy ban nhân dân
(1) Nội dung dự thảo:
Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cấp trên.
(2) Nhận định:
Quy định này cơ bản giữ mô hình cũ, phù hợp với nguyên tắc quản lý hành chính thống nhất. Tuy nhiên, trong bối cảnh mô hình tổ chức chính quyền linh hoạt (có nơi không tổ chức HĐND), cần bổ sung cơ chế đảm bảo tính chịu trách nhiệm và giám sát của nhân dân.
(3) Kiến nghị:
Bổ sung một nguyên tắc: “Ủy ban nhân dân phải công khai hoạt động và chịu sự giám sát của cộng đồng dân cư, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức xã hội theo quy định pháp luật”.Gợi ý luật chuyên ngành quy định rõ mối quan hệ trách nhiệm giữa UBND với nhân dân ở nơi không tổ chức HĐND.Tăng tính chủ động và độc lập hành chính: Do UBND vừa là cơ quan chấp hành của HĐND vừa là cơ quan hành chính của Nhà nước dẫn đến khó độc lập hành chính trong một số tình huống ví dụ như khi thực hiện các chỉ đạo của Trung ương trái với Nghị quyết HĐND.Tách bạch rõ hơn hai vai trò của UBND: qui định rõ ràng hơn việc phân chia chức năng: UBND với tư cách cơ quan hành chính, chịu sự điều hành của Trung ương và UBND với tư cách cơ quan chịu giám sát của HĐND,phải báo cáo hoạt động và chịu chất vấn.Về cơ cấu tổ chức: Bổ sung nguyên tắc lựa chọn, bổ nhiệm cán bộ theo tiêu chí năng lực, đạo đức, có tính cạnh tranh, minh bạch.
VIII. Góp ý Điều 115 – Về quyền chất vấn của đại biểu HĐND và mô hình sau sáp nhập
Việc giới hạn quyền chất vấn của đại biểu HĐND: Quyền chất vấn chỉ áp dụng với Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND và người đứng đầu cơ quan thuộc UBND, loại bỏ Chánh án TAND và Viện trưởng VKSND: Đây là điểm gây “tranh cãi” vì loại bỏ quyền chất vấn của cơ quan dân cử (HĐND) đối với các chức danh này sẽ tạo ra một lỗ hổng nghiêm trọng trong cơ chế kiểm soát quyền lực, thiếu minh bạch và tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, tiêu cực
Đối với cơ chế chỉ định Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND và HĐND trong giai đoạn chuyển tiếp: Dự thảo có qui định “Trường hợp đặc biệt cho phép chỉ định nhân sự không phải là Hội đồng nhân dân giữ các chức danh lãnh đạo HĐND cấp tỉnh, cấp xã hình thành sau sắp xếp”. Qui định này cho thấy làm suy giảm tính chính danh của người đứng đầu, tính dân chủ và có thể tạo tiền lệ không tốt.
Về việc kiện toàn tổ chức sau khi sắp xếp đơn vị hành chính
(1) Nội dung dự thảo:
Quốc hội có quyền quyết định việc chỉ định lãnh đạo chính quyền địa phương sau khi sáp nhập, chia tách, điều chỉnh địa giới hành chính.
(2) Nhận định:
Việc quy định cơ chế “chỉ định tạm thời” là cần thiết để đảm bảo tính liên tục trong quản lý nhà nước. Tuy nhiên, đây chỉ nên là biện pháp quá độ, không thay thế nguyên tắc dân chủ và nhiệm kỳ.
(3) Kiến nghị:
Bổ sung giới hạn thời gian:“Việc chỉ định các chức danh chính quyền địa phương sau sắp xếp chỉ áp dụng trong thời gian tối đa một nhiệm kỳ, chậm nhất đến kỳ bầu cử tiếp theo.”
Khuyến nghị quy trình chỉ định cần bảo đảm công khai, minh bạch, có tham vấn ý kiến cử tri tại địa phương.
Kết luận
Hiến pháp là bản lề thể chế, là điểm tựa pháp lý cao nhất cho mọi sự thay đổi lớn lao của quốc gia. Việc sửa đổi Hiến pháp không chỉ là hoàn thiện một văn bản quy phạm, mà còn là cơ hội để khơi dậy những giá trị nền tảng – nơi pháp luật gắn liền với niềm tin công chúng, nơi chữ “hiến” thực sự trở thành cam kết giữa Nhà nước và Nhân dân.
Chúng tôi hiểu rằng, không có một bản Hiến pháp nào là vĩnh cửu, chỉ có những bản Hiến pháp biết thích ứng với sự vận động của thời đại mà vẫn giữ được những nguyên lý bền vững. Và chính từ tinh thần đó, các ý kiến trong văn bản này được gửi gắm bằng thái độ trách nhiệm, tâm huyết và sự thấu hiểu từ góc nhìn thực hành pháp lý – không phải để thay thế, mà để tiếp sức; không nhằm tranh luận, mà để đồng hành cùng tiến trình cải cách.
Trong từng dòng góp ý là niềm hy vọng rằng quyền lực được kiểm soát tốt hơn, pháp luật rõ ràng hơn, nhân dân được tin tưởng hơn, và những người làm nghề luật như chúng tôi có thể thực sự góp phần vào hành trình làm nên một quốc gia pháp quyền, hiện đại, dân chủ và nhân văn.
Luật sư TRƯƠNG ANH TÚ
Chủ tịch TAT Law Firm
