Nâng cao chất lượng công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

(LSVN) - Việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cần thiết, không thể thiếu trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một bộ phận quan trọng của ngành luật đất đai, là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và sử dụng đất có hiệu quả. Tuy nhiên, hiện nay việc thực hiện các quy định của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất cũng bộc lộ nhiều hạn chế làm giảm hiệu lực, hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất.

Ảnh minh họa.

Vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong công tác quản lý đất đai

Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định[1].

Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất[2].

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai, thực hiện hoạt động điều chỉnh phân bổ và phân bổ lại đất đai, bảo đảm cho đất đai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Luật Đất đai 2013 đã quy định khá cụ thể và chặt chẽ về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Chương IV từ Điều 35 đến Điều 51, qua đó có thể thấy được vai trò, tầm quan trọng của công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.

Là cơ sở để định hướng tương lai sử dụng đất phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

Công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một quá trình từ ý tưởng, đến tư duy, hành động, kết quả nhằm đạt được các mục tiêu đã định trước. Chính vì vậy, Luật Đất đai 2013 đã quy định kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm, kỳ kế hoạch sử dụng đất là 05 năm (riêng kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm) với khoảng thời gian dự báo tương đối dài (tầm nhìn từ 20 năm đến 30 năm với cấp huyện và từ 30 năm đến 50 năm với quy hoạch sử dụng đất quốc gia). Do vậy, người có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ phải xem xét, đánh giá xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế - xã hội quan trọng tác động đến quá trình sử dụng đất như sự gia tăng dân số, quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn, sự phát triển của các tiến bộ khoa học kỹ thuật…

Từ đó, xây dựng một quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, mang tính tổng hợp cao; xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bổ sử dụng đất đai phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững, ổn định. Đồng thời quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng thể hiện phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất ở từng địa phương và trong phạm vi cả nước, cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành, các lĩnh vực, điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bố đất đai của từng vùng. Nhìn vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ thấy được phương hướng, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của từng giai đoạn, từng thời kỳ trong lịch sử phát triển của xã hội và ngược lại.

Là công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân và thống nhất quản lý về đất đai

Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt về đất đai, kiểm soát mọi diễn biến về tình hình sử dụng đất, nắm được quỹ đất đai đến từng loại đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng chính là căn cứ để Nhà nước thực hiện các hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất, gắn liền với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như có cơ sở để điều chỉnh chính sách đất đai theo hướng sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả. Nhờ vậy ngăn chặn được tình trạng sử dụng đất đai bừa bãi và lãng phí, hạn chế sự chồng chéo trong các hoạt động quản lý và tránh được tình trạng chuyển mục đích sử dụng đất một cách tùy tiện, làm suy giảm nghiêm trọng quỹ đất nông nghiệp, đặc biệt là diện tích đất trồng lúa và đất rừng trồng.

Góp phần nâng tầm giá trị đất đai

Xem xét dưới khía cạnh kinh tế, sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ làm tăng thêm giá trị của đất bởi việc chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và việc xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ cho nhu cầu an sinh xã hội càng làm cho các thửa đất nằm trong vùng quy hoạch được tăng thêm về giá trị. Từ đó, kích thích thị trường bất động sản phát triển một cách mạnh mẽ, góp phần đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế, thu hút các nhà đầu tư quan tâm đến các dự án đầu tư kinh doanh bất động sản như dự án phát triển khu đô thị, xây dựng trung tâm thương mại, dụ lịch, dịch vụ… Sự thay đổi này sẽ thúc đẩy quá trình chuyển dịch lao động giữa các ngành, các vùng và cũng tác động mạnh mẽ đến thị trường tài chính của quốc gia.

Góp phần nâng cao giá trị cuộc sống cho cộng đồng

Đất đai là nơi phân bố dân cư và là nơi tổ chức mọi hoạt động sống của con người. Từ thực tế có thể thấy rằng, nếu xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bài bản, khoa học và hợp lý thì sẽ thuận lợi hơn trong việc cải tạo môi trường cảnh quan tại các khu dân cư; phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại, phục vụ cho đời sống sinh hoạt của người dân như các công trình công cộng, các khu vui chơi giải trí, các cơ sở giáo dục, chăm sóc, điều trị sức khỏe,… góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân một cách toàn diện

Một số tồn tại trong công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Từ thực tiễn thi hành Luật Đất đai 2013, có thể thấy được công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần bảo đảm tính thống nhất và hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước và đất đai. Song bên cạnh những thành tựu đạt được vẫn còn tồn tại một số bất cập cần khắc phục, tháo gỡ.

Mâu thuẫn, chồng chéo trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Theo quy định pháp luật, công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải được thực hiện chi tiết đến từng thửa đất và phải được đồng bộ từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên trên thực tế, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn còn bị chồng chéo và mâu thuẫn với các quy hoạch ngành, quy hoạch vùng và quy hoạch xây dựng. Điều này làm giảm đi tính thống nhất của quy hoạch nói chung và tính hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói riêng.

Đơn cử Điều 40 Luật Đất đai 2013 quy định: “Khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, ngoài việc căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh, cấp huyện thì không căn cứ vào quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới và các quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất”. Quy định là vậy nhưng khi thực hiện có quá nhiều quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt và chồng chéo mục đích sử dụng đất lên nhau; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch khác mâu thuẫn, chưa thống nhất nên rất khó khăn trong việc triển khai thực hiện.

Hay tại Điều 52 Luật Đất đai 2013 quy định về căn cứ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là: “Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất”. Thế nhưng khi tiến hành hoạt động này trên thực tế thì không chỉ căn cứ vào mỗi kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện mà còn phải căn cứ thêm quy hoạch xây dựng và các quy hoạch khác, nếu không phù hợp phải thực hiện điều chỉnh quy hoạch theo quy định của từng ngành.

Bên cạnh đó, chưa có quy định cụ thể quyết định chủ trương đầu tư có trước hay kế hoạch sử dụng đất có trước nên gặp rất nhiều khó khăn nếu có dự án đầu tư đề nghị quyết định chủ trương đầu tư sau khi kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt. Đây cũng là một bất cập vẫn còn tồn tại trong công tác quản lý và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[3].

Tình trạng “quy hoạch treo”, “dự án treo” còn tồn tại ở nhiều địa phương

Để bảo đảm quyền lợi cho người dân trong vùng quy hoạch, đồng thời khắc phục tình trạng dự án đã được đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng chậm triển khia ảnh hưởng đến người dân, Luật Đất đai 2013 có quy định trường hợp quy hoạch sử dụng đất đã được công bố mà chưa có kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện thì người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng theo mục đích đã được xác định như trước khi công bố và quyền lợi của người sử dụng đất được pháp luật bảo đảm. Trường hợp đã có kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện thì người sử dụng đất trong khu vực phải chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất theo kế hoạch, được tiếp tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất nhưng không được xây dựng mới nhà ở, công trình, trồng cây lâu năm. Nếu người sử dụng đất có nhu cầu cải tạo, sửa chữa nhà ở, công trình hiện có thì phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định của pháp luật[4].

Mặc dù quy định như vậy nhưng trên thực tế, người dân gặp rất nhiều khó khăn trong việc thực hiện các quyền này, ví dụ khi người dân muốn thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn, các ngân hàng thường không chấp nhận tài sản thế chấp là đất nằm trong quy hoạch, dù cho chưa có kế hoạch sử dụng đất hàng năm,…

Bên cạnh đó, để hạn chế tình trạng “quy hoạch treo”, “dự án treo” đã tồn tại trong nhiều năm qua gây khó khăn cho quá trình sử dụng đất của người dân, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định tại khoản 3 Điều 49 những trường hợp phải điều chỉnh, hủy bỏ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với mong muốn khắc phục tình trạng quy hoạch không khả thi ở nhiều địa phương, Tuy nhiên, việc thực hiện quy định này trên thực tế chưa được chấp hành nghiêm túc. Công tác quản lý, xử lý vi phạm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều bất cập, chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý nên công tác thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt còn bị buông lỏng.

Tình trạng “quy hoạch treo”, “dự án treo” còn tồn tại gây ảnh hưởng rất lớn tới quyền lợi và cuộc sống của người dân trong vùng quy hoạch (người dân không thể làm nhà vì vướng quy hoạch, đi nơi khác cũng không được vì nhà nước không có nguồn lực để giải phóng mặt bằng...), làm lãng phí nguồn lực, giảm hiệu quả sử dụng đất đai, đầu tư xây dựng, gây bức xúc trong xã hội[5].

Công tác lấy ý kiến của người dân chưa được quan tâm đúng mức

Việc lấy ý kiến của người dân về quy hoạch sử dụng đất có ý nghĩa rất quan trọng, tác động rất lớn đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Luật Đất đai 2013 đã dành riêng Điều 43 quy định về việc lấy ý kiến của người dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thế nhưng các quy định còn chưa chặt chẽ khiến cho hoạt động này trên thực tế được triển khai chưa thực sự hiệu quả, có địa phương thì lúng túng trong việc tổ chức lấy ý kiến của người dân, có địa phương thì tiến hành chiếu lệ, mang tính thủ tục. Nhiều ý kiến hợp lý của người dân chưa được các cơ quan chính quyền, chủ đầu tư quan tâm, coi trọng, dẫn đến nhiều sai sót, tác động xấu đến cuộc sống của người dân trong khu quy hoạch.

Quy định về hình thức lấy ý kiến người dân trong quy hoạch xây dựng đô thị chưa linh hoạt, chưa thực sự phù hợp với đặc điểm đời sống của từng địa phương. Ví dụ, tại các địa phương ven biển, đa phần người dân ở đây thường theo tàu đi đánh bắt xa bờ dài ngày, vì vậy, khi áp dụng các hình thức lấy ý kiến như hiện nay sẽ khó có thể lấy được ý kiến của những ngư dân này, trong khi đa phần nhóm đối tượng này thường là chủ hộ gia đình[6].

Việc lấy ý kiến của người dân bằng hình thức đăng tải lên cổng thông tin điện tử có hiệu quả không cao. Nội dung của dự thảo quy hoạch sử dụng đất khá chuyên sâu, bản đồ rất nhỏ nên người dân khó theo dõi, mặt khác, người dân nông thôn tiếp cận với internet còn hạn chế. Bên cạnh đó, cuộc sống của một bộ phận người dân còn khó khăn nên họ ít quan tâm đến việc góp ý đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[7].

Điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất một cách tùy tiện

Điều chỉnh quy hoạch là một nội dung trong công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và được tiến hành trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Hoạt động điều chỉnh quy hoạch có thể xuất phát từ yêu cầu của Nhà nước (do chất lượng quy hoạch kém), của người dân (do ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân) và của chủ đầu tư. Thời gian gần đây, tình trạng điều chỉnh quy hoạch chạy theo nhà đầu tư, điều chỉnh một cách tư tiện đang gây bức xúc cho người dân do gây quá tải lên hệ thống cơ sở hạ tầng, ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống của người dân.

Theo báo cáo, trong năm 2019 có hơn 1.000 dự án điều chỉnh quy hoạch từ 1đến 6 lần. Đây là điều đáng suy nghĩ khi số lượng các dự án điều chỉnh lớn như vậy nhưng tình trạng ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, ngập lụt khi mưa lớn… chưa thể khắc phục hoàn toàn có xu hướng ngày càng tăng. Việc điều chỉnh tùy tiện quy hoạch sử dụng đất cũng làm giảm hiệu quả, mất đi tính thống nhất trong quy hoạch, làm chậm tiến độ thực hiện, gây thất thoát ngân sách và nhiều hệ lụy khác nữa[8].

Chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa cao

Chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và một số quy hoạch ngành, lĩnh vực chưa cao, chưa mang tính chiến lược lâu dài; quy hoạch một số ngành, lĩnh vực chưa ổn định như quy hoạch 3 loại rừng, quy hoạch vùng chăn nuôi tập trung, quy hoạch nuôi trồng thủy sản… Vì vậy vẫn còn tình trạng một số quy hoạch bất cập với quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.

Đặc biệt, một số địa phương lập quy hoạch các điểm dân cư nông thôn có xu hướng bám vào các trục đường giao thông quốc lộ, tỉnh lộ, không hình thành các khu dân cư tập trung gắn với đầu tư xây dựng hạ tầng[9].

Một số giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật nhằm nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Thứ nhất, để tăng tính thống nhất trong công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cần nhấn mạnh thêm tính định hướng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên đối với cấp dưới, bảo đảm cân đối nhu cầu sử dụng đất, phân bổ quỹ đất cho việc phát hiện các ngành, các lĩnh vực và phải thể hiện rõ được nhu cầu sử dụng đất của các cấp.

Thứ hai, cần quy định rõ ràng về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và chỉ tiêu xét duyệt, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở từng cấp, càng cấp dưới thì nội dung càng phải chi tiết, cụ thể hơn. Có như vậy mới bảo đảm được tính khả thi và thực hiện đạt hiệu quả cao của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Thứ ba, cần mở rộng phạm vi và cụ thể hóa hơn nữa các quy định về lấy ý kiến đóng góp của người dân. Trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nên có quy định về lấy ý kiến của người dân về việc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ra sao, tiến độ đến đâu, mức độ thực hiện như thế nào… Luật cũng cần quy định cụ thể hơn nữa về đối tượng lấy ý kiến để tránh việc lấy kiến của nhân dân chỉ là một hoạt động mang tính hình thức.

Thứ tư, cần phải quy định cụ thể, chặt chẽ nội dung điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong từng trường hợp phải điều chỉnh, tránh tình trạng tùy tiện, tiêu cực khi thực hiện. Đồng thời phải có cơ chế pháp lý để bảo đảm trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong công tác điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Thứ năm, cần quy định chế tài xử phạt đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cần phải bổ sung những quy định, những chế tài đủ mạnh để khắc phục tình trạng buông lỏng trong tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như giải quyết những tiêu cực vẫn còn tồn tại, từng bước xóa bỏ tình trạng “quy hoạch treo”, “dự án treo”.

Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong từng khâu khi tiến hành xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho công tác kiểm tra, kiểm soát quá trình thực hiện và kịp thời phát hiện những bất cập để kịp thời xử lý trách nhiệm của cán bộ phụ trách gây ảnh hưởng đến tiến độ, gây thiệt hại cho Nhà nước.

Phân loại tội phạm theo Bộ luật Hình sự 2015