Nhận thức pháp lý về vận động hành lang

(LSVN) - Vận động hành lang là một khái niệm đã xuất hiện ở nhiều quốc gia, có những quốc gia đã luật hóa khái niệm này nhưng nhiều quốc gia và nhiều ý kiến của các nhà nghiên cứu cho rằng không thể quy định trong luật về vận động hành lang. Vận động hành lang có liên quan chặt chẽ tới nhiều quy định pháp luật khác, trong đó có pháp luật điều chỉnh các quan hệ chính trị và pháp luật về phòng chống tham nhũng. Ở các nước đang phát triển, khái niệm này dường như còn rất mới và xa lạ. Nghiên cứu "Nhận thức pháp lý về vận động hành lang" xem xét vận động hành lang dưới giác độ pháp luật, kết quả nghiên cứu có nhiều ý nghĩa về nhận thức và thực tiễn.

Ảnh minh họa.

Vận động hành lang là gì?

Nguyên gốc của “vận động hành lang” là xuất phát từ tiếng Anh “lobby”, tuy nhiên bản thân từ “lobby” chỉ có nghĩa là “hành lang”, “sảnh”, một lối đi chính để vào các căn phòng trong các tòa nhà… để phân biệt trong phòng (room) và lối đi bên ngoài phòng (lobby), là khái niệm thường dùng trong kiến trúc, xây dựng và vận hành hotel. Bản thân “lobby” mới là một tên gọi, chưa mang hàm ý “vận động”. Để có đầy đủ nghĩa “vận động hành lang" thì đúng ra phải có thêm “locomotive” hoặc “exercise”, “mouvement”… Hành lang là nơi đầu tiên mọi người nhìn thấy và dẫn họ bước vào tòa nhà, vào từng căn hộ. Cảm giác thoải mái và phấn khích khi được chào đón tạo nên những ấn tượng tốt đẹp.

Nếu lobby được thiết kế thoải mái và mang lại cảm giác chào đón, chờ đợi, thân thiện thì bước đi trên đó sẽ trở nên dễ chịu hơn so với một hành lang buồn tẻ và nhàm chán. Trong kiến trúc xây dựng hiện đại không thể không có hành lang, sảnh, ban công được thiết kế phù hợp. Một ngôi nhà an khang rất cần có một hành lang yên ổn, một đất nước thanh bình cũng cần có một hành lang an lành. Trong các quan hệ chính trị và nhà nước cũng cần có “hành lang”, vì vậy cũng cần có vận động hành lang. Ở một khía cạnh nào đó, có thể xem vận động hành lang là “cầu nối” giữa nhà nước và công dân - giữa những người ban hành chính sách và những người thụ hưởng, chịu sự tác động trực tiếp của chính sách.

Có nhiều cách hiểu khác nhau về vận động hành lang, trong đó cách hiểu thông thường nhất: Vận động hành lang là hoạt động thuyết phục của những người hoặc đại diện cho số đông để tác động lên mục đích, chủ trương, chính sách hoặc quyết định của các cơ quan nhà nước, trực tiếp là các nhà lập pháp, hoạch định chính sách hoặc thành viên của các cơ quan quản lý trong bộ máy nhà nước. Vận động hành lang được thực hiện bởi những người, nhóm người, hiệp hội và các nhóm có tổ chức, bao gồm các cá nhân trong khu vực tư nhân, các công ty, nhà lập pháp hoặc quan chức chính phủ, hoặc các nhóm vận động để tác động vào các lợi ích trong chính sách. Vận động hành lang là hành động gây ảnh hưởng đến các hoạt động, chính sách hoặc quyết định của các quan chức chính phủ, thường là các nhà lập pháp hoặc thành viên của các cơ quan quản lý nhà nước.

Ở một khía cạnh nào đó, những kiểu “chạy” giấy phép, “chạy” dự án, vận động trong ban hành chính sách của các doanh nghiệp, các nhóm lợi ích ở Việt Nam có thể xem là một phần mang dáng dấp của vận động hành lang, nhưng không thể gọi là vận động hành lang vì những hoạt động này diễn ra không công khai, không minh bạch, mang tính hối lộ, dàn xếp, bị xem là bất hợp pháp và bị coi là tham nhũng. Tại một số nước phát triển như Hoa Kỳ, Anh, Canada..., vận động hành lang là một hoạt động được pháp luật công nhận, có cả những công ty lớn và đội ngũ chuyên hoạt động vận động hành lang hợp pháp theo đặt hàng.

Tại Hoa Kỳ, vận động hành lang được bảo hộ và điều chỉnh bởi Đạo luật Công khai lobby (Lobbying Disclosure Act 1995 - LDA), Bộ luật về ngân sách liên bang (Internal Revenue Code - IRC) và Đạo luật Đăng ký đại diện cho nước ngoài (Foreign Agents Registration Act - FARA). Lobby được xem là một nghề hợp pháp. Vì được sự bảo hộ của luật pháp, nghề lobby tại Hoa Kỳ phát triển rất mạnh. Theo thống kê, ngay từ cuối thế kỷ trước, vào năm 1998 đã có 1.447 công ty và tổ chức thuê lobby để giải quyết các vấn đề về ngân sách. Đến năm 2006, con số này đã tăng lên tới 4.516. Ước tính có khoảng 13.700 người hành nghề lobby (lobbyist) và khoảng 300 công ty có đăng ký kinh doanh lobby (năm 2009). Nghề lobby tại Hoa Kỳ phát triển mạnh do nước này là đối tác kinh tế - chính trị quan trọng hàng đầu của hầu hết các nước trên thế giới, và nguồn ngân sách từ Washington cũng vô cùng “béo bở” đối với các doanh nghiệp lobby trong nước.

Ở Châu Âu, thống kê cho biết có khoảng 3.000 hãng lobby các loại (văn phòng giao tế nhân sự, đại diện của các doanh nghiệp, liên đoàn nghề nghiệp...) với số nhân viên khoảng 15.000 người tập trung ở Brussels. Từ khi trở thành nơi đặt trụ sở của Liên minh Châu Âu (EU), Brussels (Bỉ) đã trở thành “miền đất hứa” của ngành công nghiệp lobby, số lobbyist ở thành phố này tương đương với số nhân viên của EU. Lobby ở Châu Âu đã được nâng lên mức chuyên nghiệp, bài bản, từ các chiến lược truyền thông nhắm vào công chúng, đến các chiến lược truyền thông nhằm vào các nhà hoạch định chính sách. Tuy nhiên, một phần hoạt động vận động hành lang đã bị biến tướng bằng việc đưa hối lộ qua nhiều hình thức như quyên góp, ủng hộ quỹ tranh cử của các chính trị gia, bán cổ phiếu ưu đãi… dẫn đến tình trạng tham nhũng nghiêm trọng trong giới lãnh đạo.

Vận động hành lang thường được hiểu là hoạt động để tác động vào các lợi ích trong chính sách, là hành động gây ảnh hưởng đến các hoạt động, chính sách hoặc quyết định của các quan chức chính phủ, thường là các nhà lập pháp hoặc thành viên của các cơ quan hoạch định chính sách. Vận động hành lang là khái niệm rất gần và nhiều khi khó xác định ranh giới với các khái niệm “hối lộ” (tham nhũng), “PR”, “quảng cáo thương mại”… Tuy nhiên, lobby không phải là hành động lén lút. Theo ông W.Carnahan - Luật sư tư vấn các vấn đề thương mại, đầu tư quốc tế ở Washington, nếu như ở Hoa Kỳ Lobby là một hoạt động công khai, hợp pháp, có thể tính được thì: Hối lộ là một hành động phạm pháp nghiêm trọng ở Hoa Kỳ. Đừng bao giờ cho tiền, quà, đóng góp tiền vào các quỹ của các chính trị gia. Đừng cả tin nghe ai đó nói cứ đưa tiền cho họ, họ sẽ giúp. Đừng lobby theo cách “nước đến chân mới nhảy”. Lúc đó, lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ qua túi người khác.

Việt Nam có nên thừa nhận lobby?

Lobbying giống như là một phần của bản chất con người và nhu cầu đương nhiên của doanh nghiệp để thể hiện nhu cầu, để giải thích hoặc ủng hộ hoặc tìm cách hạn chế một nội dung chính sách nào đó, để thể hiện nhu cầu, xu hướng hoạt động nhất định, như trẻ em tìm cách vận động  cha mẹ để có thể có được một món đồ chơi mà chúng muốn; cán bộ đoàn vận động tìm nguồn hỗ trợ từ các doanh nghiệp địa phương cho một hoạt động thanh niên, dân phố Yên Hòa muốn yêu cầu bỏ chủ trương xây dựng bãi đỗ xe ngầm trong công viên Cầu Giấy vì ảnh hưởng tới sinh hoạt cộng đồng… Tất cả những vận động để thực hiện các yêu cầu trên đây đều được xem là có tính lobbying. Tất nhiên, vận động hành lang trong nhận thức của hầu hết mọi người có nghĩa là ai đó yêu cầu một cái gì đó đối với chính phủ, với các cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật.

Ở Việt Nam, việc tổ chức các hoạt động vận động chính sách hiện nay nhiều khi lại là hoạt động của nhà nước, thông qua các hoạt động cụ thể của những cá nhân, cơ quan có thẩm quyền hoạch định chính sách, như: lấy ý kiến nhân dân, giới thiệu về dự thảo chính sách, dự án luật, vận động thông qua hoặc không thông qua, bãi bỏ chính sách, dự án luật... thông qua đó chuyển tải nguyện vọng, nhu cầu, lợi ích nhóm.

Không chỉ trong giới nghiên cứu mà ngay tại diễn đàn Quốc hội cũng có nhiều ý kiến rất khác nhau xung quanh vấn đề vận động hành lang, có thể chia thành hai loại: thừa nhận, ủng hộ và không thừa nhận, không ủng hộ có vận động hành lang. Những người ủng hộ thì cho rằng ở Việt Nam đã và đang tồn tại hoạt động vận động hành lang và coi đây là hoạt động cần thiết, khách quan, đương nhiên trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị trường và hội nhập. Thực chất của vận động hành lang chỉ là sự thể hiện nhu cầu, lợi ích, khả năng phát triển để được đưa vào chính sách nên không thể không công nhận tính hợp pháp của hoạt động này. Những người không thừa nhận và không ủng hộ thì đưa ra rất nhiều lý do.

Một là, mục đích của vận động hành lang nhằm củng cố, bảo vệ lợi ích của những người có tiền có của, của các nhóm lợi ích chứ không phải vì nhân dân, vì xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng. Hai là, vận động hành lang tạo ra những tầng nấc trung gian không cần thiết giữa Nhà nước và người dân. Ba là, thể chế tài chính ở Việt Nam chưa kiểm soát được thu nhập của cá nhân và tổ chức, chưa minh bạch, thực chất vận động hành lang ở Việt Nam là “hành vi hối lộ và nhận hối lộ”, là môi trường thuận lợi cho tham nhũng, là khuyến khích các lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm. Vận động hành lang không minh bạch sẽ là điều cực kỳ nguy hiểm cho xã hội. Chính vì môi trường thiếu minh bạch đã tạo ra những lỗ hổng trong cơ chế, đây là kẽ hở để các nhóm lợi ích có thể thao túng, lợi dụng để “lái” chính sách theo hướng có lợi cho mình.

Thực tiễn cho thấy, quá trình hoạch định chính sách thiếu minh bạch, thiếu thông tin về quá trình soạn thảo, không có sự giám sát, tham gia của xã hội sẽ tạo ra những cơ hội “đi đêm” của một vài nhóm lợi ích và cá nhân với các những cơ quan và cá nhân có thẩm quyền, ảnh hưởng lớn đến quá trình ban hành chính sách. Bốn là, những người có địa vị chính trị và lợi ích kinh tế đặc biệt mới cần đến vận động hành lang để củng cố vị thế của mình, còn những người dân bình thường thì không cần đến vận động hành lang. Năm là, ở Việt Nam, tiếng nói của các hiệp hội trong các vấn đề chính sách nhìn chung vẫn còn rất yếu, vì vậy tác động của xã hội đến chính sách chưa thực sự mạnh mẽ và rõ nét. Hoạt động của các hiệp hội trong quá trình vận động hành lang vẫn mang tính chất riêng lẻ, cục bộ, phục vụ lợi ích của cá nhân, doanh nghiệp, nhóm. Sáu là, những hoạt động vận động chính sách phổ cập vẫn chưa có, một phần vì hành lang pháp lý còn thiếu và phần quan trọng nhất là thể chế chính trị, nhà nước và xã hội vẫn chưa quen với vận động hành lang.

Có ý kiến cho rằng vận động hành lang ở Việt Nam thực ra không vận hành một cách đúng nghĩa như ở các nước trên thế giới, bởi vì ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là Đảng duy nhất cầm quyền, phần lớn quyết định chính sách đều do Đảng đưa ra, Quốc hội với hơn 80% đảng viên Đảng Cộng sản là nơi thể chế hóa các quyết định, chính sách của Đảng. Vận động hành lang ở Việt Nam là vận động trong “hành lang của Đảng”, khác với phương Tây, vận động hành lang diễn ra trong các hoạt động “hành lang” của Nghị viện, của Cơ quan lập pháp. Bảy là, với tiến bộ của công nghệ thông tin, “chính phủ điện tử”, công nghệ thông minh… phát triển ngày càng rộng khắp trên thế giới và trong toàn quốc đã tăng cường tính trực tiếp, sự minh bạch và công khai giữa Nhà nước và công dân, thì nghề vận động hành lang không cần thiết tồn tại.

Việt Nam đang trong quá trình xây dựng Nhà nước XHCN theo nguyên tắc pháp quyền. Xét về hình thức, quá trình ban hành pháp luật và chính sách ngày càng có sự tham gia rộng rãi của các tổ chức xã hội, quần chúng nhân dân. Sự tham gia của các hiệp hội vào quá trình vận động chính sách được thể hiện thông qua các hoạt động chủ yếu như: Tham gia vào các hoạt động soạn thảo pháp luật (lấy ý kiến góp ý…); Tham gia phản biện chính sách; tổ chức đối thoại với Chính phủ (diễn đàn đối thoại giữa doanh nghiệp và chính phủ do VCCI tổ chức hàng năm); Một số nhóm tri thức gửi văn bản kiến nghị đến các cơ quan Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. Một số hiệp hội nghề nghiệp xuất phát từ những đặc thù của mình cũng có những tác động nhất định đến quá trình vận động hành lang. Hiệp hội các nhà sản xuất ô tô Việt Nam (VAMA) đã có những “vận động hành lang” trong việc đưa ra các quyết định cấm nhập khẩu ô tô cũ vào Việt Nam và duy trì thuế suất cao đối với xe nhập khẩu; Hiệp hội Thép Việt Nam đã vận động việc duy trì chính sách thuế nhập khẩu đối với thép; hay Hiệp hội Mía - Đường Việt Nam vận động việc bảo hộ sản xuất đường ở trong nước…

Trong bối cảnh hiện nay, nhiều doanh nghiệp, hiệp hội, thậm chí cơ quan nhà nước, bộ, ngành, địa phương do lợi ích cục bộ hoặc do sợ mất quyền lợi (mất độc quyền, mất bảo hộ, trợ cấp, chế độ đặc thù…) đang cố gắng tìm cách vận động chính sách để giữ lại các đặc quyền. Do đó, mâu thuẫn giữa những tổ chức, hiệp hội với nhau và với lợi ích của xã hội nảy sinh và có xu hướng gia tăng, “vận động chính sách” công khai và lén lút vẫn là lựa chọn “khôn ngoan”, được sử dụng phổ biến (mặc dù không minh bạch). Cơ chế xin - cho, quan liêu, độc quyền trong phân phối chính sách và lợi ích với những tên gọi khác nhau: đặc thù, chế độ đặc biệt, ưu tiên… dẫn đến việc “chạy chọt” diễn ra phổ biến, càng làm cho lobby trở nên phức tạp hơn.

Trong vận động hành lang thì vai trò của các hiệp hội, các tổ chức xã hội dân sự có vai trò rất quan trọng. Tuy nhiên, các hiệp hội ở Việt Nam phụ thuộc một cách chặt chẽ vào Nhà nước, vào các lợi ích cục bộ được bảo hộ bởi Nhà nước, là “cánh tay nối dài” của bộ, ngành chủ quản, tính độc lập bị hạn chế. Các hiệp hội không có đội ngũ những nhà vận động hành lang chuyên nghiệp, không thực sự đại diện cho lợi ích của hội viên, xã hội và nghề nghiệp mà sinh ra để thực hiện các nhiệm vụ chính trị của nhà nước. Đại diện cho người đứng đầu hiệp hội thường là cán bộ đương chức kiêm nhiệm hoặc cán bộ về hưu từng có vị thế trong bộ máy quyền lực, được nhà nước phê chuẩn hoặc bổ nhiệm để thực hiện nhiệm vụ chính trị… nên ý kiến của các hiệp hội không phản ánh được lợi ích thực sự của nghề nghiệp và xã hội, không làm được nhiệm vụ phản biện hoặc thẩm định chính sách, pháp luật.

Yêu cầu căn bản nhất mang tính cốt lõi của vận động hành lang là tính minh bạch. Tuy nhiên sự minh bạch trong vận động hành lang gắn liền với sự minh bạch và công tâm trong hoạt động của cơ quan và người có thẩm quyền ban hành chính sách, trong hoạt động của các ban soạn thảo. Tại diễn đàn Quốc hội, đại biểu Dương Trung Quốc đã từng cho rằng Dự thảo Luật Phòng, chống tác hại của rượu bia do Bộ Y tế soạn thảo chỉ thấy được tác hại của rượu bia với sức khỏe của con người mà không thấy được khía cạnh văn hóa của rượu bia.

Tương tự như vậy, nhiều chuyên gia cho rằng lý do một số đạo luật hiện đang bị lỡ hẹn, mặc dù đã được ghi nhận trong Hiến pháp nhưng không biết bao giờ mới ra đời được, bởi vì dự thảo này được giao cho một Bộ soạn thảo. Ở Việt Nam, chất lượng hoạt động yếu kém, tính cục bộ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói chung và hoạch định chính sách nói riêng khiến hoạt động vận động hành lang “không chính thức”, không minh bạch có cơ hội tồn tại, và trong một khía cạnh nào đó cũng chính là yếu tố hạn chế sự minh bạch của hoạt động vận động hành lang, làm cho vận động hành lang thường gắn liền với tham nhũng. Những quy định pháp luật hiện nay càng làm cho hoạt động vận động hành lang trở nên “mong manh”, và trong nhiều trường hợp rất khó phân biệt hoạt động vận động hành lang có vi phạm pháp luật hay không. Chẳng hạn Bộ luật Hình sự hiện hành có quy định tội "Lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi" (Điều 283); tội "Đưa hối lộ" (Điều 289); tội "Làm môi giới hối lộ" (Điều 290); tội "Lợi dụng ảnh hưởng đối với người có chức vụ, quyền hạn để trục lợi" (Điều 291)...

Như vậy có thể kết luận rằng ở Việt Nam cũng như nhiều nước khác, vận động hành lang đang là một nhu cầu thực tế và nó sẽ phát triển cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Với sự đa dạng hóa về lợi ích, hoạt động vận động hành lang sẽ diễn ra mạnh mẽ và ngày càng đa dạng. Trong bối cảnh đó, phải xem xét vận động hàng lang là một hoạt động bình thường và cần phải có cơ chế để kiểm soát hữu hiệu nhằm phát huy tính tích cực, hạn chế những tiêu cực của hoạt động này. Ban hành và hoàn thiện pháp luật về vận động hành lang cũng là một nhu cầu thực tế.

Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay chưa thể ban hành những quy định pháp luật đồng bộ về vận động hành lang vì chưa đủ điều kiện về nhận thức và thực tiễn, các điều kiện khách quan và chủ quan. Một trong những nước mà hoạt động vận động hành lang diễn ra một cách bài bản và sôi động nhất là Hoa Kỳ thì cũng phải đến năm 1995 mới có được đạo luật về vận động hành lang.

Trước hết, về nhận thức và thực tiễn pháp lý cần nhận rõ về sự cần thiết, giá trị đích thực của vận động hành lang và phân định rõ ranh giới giữa hoạt động vận động hành lang với việc đưa hối lộ và các hành vi tham nhũng, về tính hợp pháp và bất hợp pháp của các hoạt động này. Công khai, minh bạch hóa hoạt động của bộ máy nhà nước là điều kiện căn bản để công khai, minh bạch trong hoạt động vận động hành lang. Chưa thể có vận động hành lang hợp pháp khi chưa có kiểm soát quyền lực, kiểm soát thu nhập và chi tiêu tài chính một cách chặt chẽ, khi chính phủ còn dựa vào sự chống lưng của các tập đoàn và doanh nghiệp, doanh nhân, khi chưa có sự phân định rõ ràng giữa các hoạt động kinh tế, hoạt động sự nghiệp, giữa công-tư, các hoạt động quản lý nhà nước. Công khai, minh bạch là yêu cầu và cũng là giải pháp quan trọng bậc nhất để có được vận động hành lang đúng nghĩa, để ngăn chặn vận động trái phép, hối lộ, tiêu cực, gây ảnh hưởng đến lợi ích của các chủ thể khác và của xã hội, đồng thời là cơ sở để người dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

Để hoạt động vận động hành lang minh bạch đòi hỏi hoạt động xây dựng chính sách của Nhà nước cũng phải công khai, minh bạch, có sự giám sát chặt chẽ và thực chất của người dân và xã hội với tư cách là những người trực tiếp thụ hưởng chính sách. Cần có cơ chế tham gia thực chất của nhân dân vào quy trình lập pháp, hoạch định chính sách ngay từ giai đoạn đưa ra sáng kiến lập pháp và giai đoạn soạn thảo.

Cần sửa đổi quy định về lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật theo “cơ chế mở” nhằm bảo đảm cử tri và các tổ chức có thể tự do bày tỏ quan điểm và cung cấp thông tin tới các nhà lập pháp thông qua đối thoại xã hội mở có phản hồi từ cơ quan nhà nước, thực hiện trưng cầu ý dân để dân quyết định đối với những vấn đề trọng đại của đất nước và xã hội. Các Luật lập hội, hội họp và biểu tình và có liên quan tới bảo đảm thực hiện quyền con người cần đi trước một bước để có hành lang pháp lý minh bạch cho ra đời các quy định pháp luật về vận động hành lang, trong đó các hiệp hội thực sự là các tổ chức xã hội dân sự, nơi tập hợp các nhu cầu, nguyện vọng, lợi ích để tác động chính sách.

Vì thế cần tập trung vào hoàn thiện quy định pháp lý về hoạt động của các hội, hiệp hội; bảo đảm quyền tự do thành lập hội, các quy định về trình tự, thủ tục thành lập, vai trò của các hội trong vận động chính sách. Cần chú trọng thực hiện dân chủ đối thoại xã hội và phản biện xã hội về các khía cạnh chính trị của các giải pháp lập pháp. Hợp pháp hóa các hoạt động vận động hành lang sẽ kéo theo sự hợp pháp của nghề vận động hành lang. Phải quy định rõ những lĩnh vực được phép hành nghề vận động hành lang, cơ chế và các hình thức vận động hành lang; điều kiện hành nghề của những người vận động hành lang… bảo đảm công khai về cá nhân người vận động hành lang, người thuê vận động hành lang, nội dung và hình thức vận động hành lang; về đăng ký vận động hành lang… với các quy tắc đạo đức nghề nghiệp của những người hành nghề. Điểm cuối cùng cần phải nhắc đến là sự ra đời và hợp pháp hóa hoạt động lobby và việc hành nghề của các lobbylist cần bảo đảm có cơ chế kiểm soát và phải kiểm soát hữu hiệu, nếu không đất nước sẽ rơi vào tình trạng tham nhũng phổ biến và trầm trọng. 

PGS.TS CHU HỒNG THANH

Tội gây ô nhiễm môi trường