Phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

LSVNO - Thông qua tinh thần của Hiến pháp về phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, bài viết đối chiếu, đánh giá làm rõ yêu cầu đó trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPP...

LSVNO - Thông qua tinh thần của Hiến pháp về phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước, bài viết đối chiếu, đánh giá làm rõ yêu cầu đó trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), gồm 5 vấn đề: Hình thức giải thích Hiến pháp; mối quan hệ giữa quy định chi tiết luật và giải thích luật; mối quan hệ giữa quy định chi tiết luật với lập pháp ủy quyền; kiểm soát hiệu lực của các văn bản do hành pháp, tư pháp ban hành; cơ chế kiểm soát bên ngoài từ nhân dân trong lĩnh vực ban hành VBQPPL.

Giới thiệu và đặt vấn đề

Về mặt bản chất, kể cả khi không sử dụng thuật ngữ “phân công quyền lực”, thì nhiệm vụ vốn có và hàng đầu của bất cứ bản Hiến pháp nào cũng là giao quyền cho Nhà nước, và phân công quyền lực cho mỗi cơ quan nhà nước (CCNN) [1]. Bởi lẽ, trong Nhà nước dân chủ, quyền lực là của Nhân dân, cho nên nếu không thực hiện việc đó thì nó chẳng còn là Hiến pháp. Hiến pháp hiện hành cũng đã có sự phân công quyền lực về mặt thực tế như thế, tại các Chương V, VII, VIII [2], theo đó, Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án là thực hiện quyền tư pháp, và liệt kê tất cả nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan này. Không dừng ở đó, Hiến pháp vẫn thiết lập một nguyên tắc phổ quát tại Điều 2, đó là phải có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các CQNN trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vậy, sự tồn tại một nguyên tắc độc lập với sự phân công thực tế trong Hiến pháp như thế, có giá trị, ý nghĩa gì?

Mỗi cơ quan hiến định đều được phân công quyền lực, thông qua chế định riêng, với mong muốn các cơ quan này phải coi những việc được phân công là nhiệm vụ quan trọng nhất của mình. Quá trình luật hóa vấn đề này, không được đảo ngược thứ tự ưu tiên đó. Quốc hội phải coi việc định ra luật lệ, quy tắc xử sử cho xã hội là nhiệm vụ hàng đầu [3]; Chính phủ phải coi việc thi hành luật lệ là nhiệm vụ chính yếu; Tòa án phải coi việc bảo vệ quyền con người, bảo vệ công lý là trên hết. Tuy vậy, sự phân công cụ thể này, do xuất phát từ sự hạn hẹp của ngôn từ, có thể sẽ không toát lên được rõ nét, đầy đủ tư tưởng, tình thần của Hiến pháp, đối với việc tổ chức quyền lực. Vì vậy, một nguyên tắc có tính độc lập như vậy tại Điều 2, có giá trị khẳng định một tư tưởng, một tinh thần phổ quát của Hiến pháp về vấn đề này. Với những vấn đề đã được phân công cụ thể từ Hiến pháp, cần phải tuân thủ tuyệt đối, những vấn đề chưa được phân công cụ thể, luật sẽ có nhiệm vụ phân công, song phải bảo đảm sự phân công, phối hợp đó đặt trong một giới hạn, để việc kiểm soát quyền lực có thể thực hiện được. Trong lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) cũng vậy. Việc cho phép Quốc hội, Chính phủ hay Tòa án được ban hành những loại văn bản nào, với tính chất ra sao, tầm ảnh hưởng như thế nào, sẽ vừa phải tuân thủ sự phân công của Hiến pháp tại các chương riêng của các cơ quan này, vừa bảo đảm được sự kiểm soát tại Điều 2.

Với cách tiếp cận như vậy, trong lĩnh vực ban hành VBQPPL, có 5 vấn đề được đặt ra trong bài viết này.

Hiến pháp đã phân công cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) giải thích Hiến pháp nhưng không đề cập đến hình thức giải thích cụ. Trong khi, nhiệm vụ lập pháp của Quốc hội cũng có đặc trưng giống với giải thích Hiến pháp, đó là làm rõ tư tưởng, tinh thần của Hiến pháp. Do vậy, (1) việc giải thích Hiến pháp bằng hình thức quy phạm (ban hành Nghị quyết) như Luật Ban hành VBQPPL quy định có phù hợp ở góc độ xác định thứ bậc hiệu lực của nó với Luật của Quốc hội, cũng như có bị ảnh hưởng bởi hoạt động lập pháp?

Việc giải thích luật cũng được Hiến pháp phân công cho UBTVQH, nhưng lại có rất nhiều cơ quan được quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật. Vậy, (2) pháp luật cũng như thực tế, đã phân định ranh giới giữa giải thích luật và quy định chi tiết luật hay chưa?

Hiến pháp chỉ phân công cho Quốc hội quyền lập pháp chân chính, và chỉ UBTVQH được quyền lập pháp ủy quyền khi Quốc hội giao. Vậy, (3) nếu nhìn nhận việc quy định chi tiết luật ở góc độ lập pháp ủy quyền, thì việc này có phù hợp Hiến pháp?

Khi Hành pháp được ban hành nhiều loại văn bản khác nhau, Tư pháp được quy định chi tiết luật, (4) dẫn đến hiệu lực thực tế của luật có bị giảm thiểu không, và kiểm soát hiệu lực của chúng như thế nào?

Ngoài việc kiểm soát quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, Hiến pháp còn quy định cơ chế kiểm soát bên ngoài, tức là của nhân dân. Vậy, (5) quyền kiểm soát bên ngoài này được tiếp cận như thế nào trong lĩnh vực ban hành VBQPPL.

Một số vấn đề về phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam.

Hình thức giải thích Hiến pháp trong mối quan hệ với hoạt động lập pháp (ban hành luật).

Việc làm rõ tư tưởng, tinh thần của một vấn đề trong Hiến pháp, luôn có tính chính trị - pháp lý hệ trọng của quốc gia, đặc biệt khi có biến động lớn về chính trị, xã hội [4]. Điều 74 Hiến pháp đã giao UBTVQH giải thích Hiến pháp (và luật, nhưng vấn đề này sẽ nói ở mục 2.2). Hiến pháp không nói rõ là việc giải thích Hiến pháp bằng hình thức nào. Đến lượt mình, Điều 16 Luật Ban hành VBQPPL đã quy định giải thích Hiến pháp hình thức ban hành Nghị quyết (giải thích quy phạm). Điều này cho thấy, chúng ta không coi giải thích Hiến pháp là hoạt động lập hiến, cũng không là hoạt động bảo hiến. Vì thế, đã dẫn tới những hệ quả nhất định, đó là có sự mâu thuẫn khi xác định thứ bậc hiệu lực của nghị quyết này so với luật, cũng như nguy cơ dễ bị hòa tan vào hoạt động ban hành luật.

Thứ bậc hiệu lực. Khi UBTVQH ra nghị quyết giải thích Hiến pháp thì văn bản này có giá trị cao hơn hay thấp hơn luật của Quốc hội, là điều rất khó giải thích. Hiến pháp và Luật Ban hành VBQPPL đều đang bỏ ngỏ vấn đề này. Nếu nghị quyết này thấp hơn hiệu lực của luật thì nghĩa là hoạt động lập pháp có thể không bị chi phối, kiểm soát bởi Hiến pháp. Nếu cho rằng, nghị quyết này có hiệu lực cao hơn luật, thì cũng không thỏa đáng, do đây chỉ là nghị quyết của một cơ quan thường trực của Quốc hội.

Hòa tan vào Lập pháp. Về mặt lý thuyết, giải thích Hiến pháp hay ban hành luật, đều có giống nhau là làm rõ tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp thông qua việc ban hành quy phạm. Từ đó, tinh thần, tư tưởng của Hiến pháp dễ hiểu hơn. Hoạt động lập pháp mà trung tâm của nó là ban hành luật, nếu có sự khác biệt, thì đó là ở phạm vi điều chỉnh rộng lớn hơn. Nhưng với dấu hiệu, ranh giới mong manh và khó định lượng đó, việc xác định trường hợp làm rõ tinh thần của Hiến pháp bằng cơ chế giải thích Hiến pháp, trường hợp nào phải thông qua hoạt động ban hành luật là rất khó nhận diện và kiểm soát.

Về mặt thực tế, chúng tôi cho rằng, có một số dấu hiệu cho thấy, việc giải thích Hiến pháp đang bị hòa tan vào hoạt động lập pháp. Biểu hiện rõ nhất là trong lịch sử, kể từ Hiến pháp 1959 quy định chính thức đến nay, chưa có lần nào giải thích Hiến pháp. Gần đây cũng vậy, trước sự xuất hiện nhiều vụ việc, tình huống mà việc làm rõ tinh thần của Hiến pháp là cách hữu hiệu nhất, nhưng cũng không thấy UBTVQH giải thích Hiến pháp. Chẳng hạn, Khoản 3 Điều 19 Bộ luật Hình sự 2015 (sửa đổi 2017), có phù hợp hay không theo chúng tôi là cần UBTVQH vào cuộc để giải thích, làm rõ xem khi người bào chữa nhận bào chữa cho một người khác, có được phép thoát ly hoàn thân phận của một công dân hay không? Nhưng thực tế diễn ra theo hướng ngược lại. Việc tranh luận, giải thích này được thực hiện theo cách không được hiến định, đó là giải thích của các nhà khoa học, những chủ thể khác trong khuôn khổ thảo luận về dự án luật. Như vậy, việc tranh luận về tinh thần của Hiến pháp, không được trả lời bằng cơ chế giải thích Hiến pháp, mà trả lời bằng cơ chế làm luật. Từ đó, bản thân hoạt động lập pháp này đã ít bị kiểm soát hơn bởi Hiến pháp. Thực chất, việc khó xác định về thứ bậc hiệu lực, và không minh định trường hợp nào giải thích Hiến pháp, trường hợp nào ban hành luật để làm rõ Hiến pháp. Do đó, Chính phủ nói riêng và cơ quan trình dự án luật nói chung, không có nhu cầu và động lực để đề nghị giải thích Hiến pháp. Thay vì thực hiện việc đó, sử dụng quyền trình dự án luật để cụ thể hóa Hiến pháp.

Thực ra, ngoài hình thức giải thích quy phạm, một hình thức khác cũng được nhiều nước sử dụng hiện nay, đó là giải thích mang tính tình huống [5]. Khác biệt với giải thích quy phạm, giải thích mang tính tình huống không cho ra đời VBQPPL nên tính phức tạp về thủ tục, cũng như thứ bậc hiệu lực giữa các văn bản có thể được giải quyết ở mức độ nhất định. Đây có thể là một tham khảo cho Việt Nam trong hoàn cảnh thẩm quyền giải thích Hiến pháp chưa có điều kiện thay đổi.

Giải thích luật trong mối quan hệ với quy định chi tiết luật

Văn bản. Bên cạnh giải thích Hiến pháp như trên, UBTVQH còn được Hiến pháp giao giải thích luật (và pháp lệnh nhưng bài viết này không đề cập). Tuy nhiên, Điều 19 Luật Ban hành VBQPPL đã quy định, Chính phủ có quyền ban hành 3 loại nghị định: (i) quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật (khoản 1), gọi là “nghị định quy định chi tiết luật”; (ii) để quy định về các biện pháp thi hành luật (khoản 2), gọi là “nghị định hướng dẫn thi hành luật”; (iii) để điều chỉnh quan hệ chưa mà chưa có điều kiện ban hành luật, pháp lệnh (gọi là nghị định không đầu và sẽ được nói cụ thể ở mục 2.3).

Đối với “nghị định hướng dẫn thi hành luật” là phù hợp với chức năng vốn có của Chính phủ. Để thực hiện chức năng thi hành pháp luật, Chính phủ cần công cụ này. Do vậy, kể cả khi Hiến pháp không minh định quyền này, thì quyền này của Chính phủ là một nội dung của quyền hành pháp [6]. Đó là cách hiểu ở góc độ lý luận. Thực chất Luật Ban hành VBQPPL, cũng như thực tế, không thể hiện rõ một quan niệm thống nhất như vậy. Luật này không đưa ra tiêu chí phân biệt thật rõ hướng dẫn thi hành là như thế nào, và khác với quy định chi tiết ở điểm nào. Đặc biệt, Luật này cũng không xác định một giới hạn cần thiết, mà theo đó, quy định chi tiết của Chính phủ không được vượt quá. Luật này chỉ thể hiện hai điểm tích cực, đó là đã thừa nhận sự khác biệt giữa hai loại văn bản này, thông qua việc quy định chúng ở 2 khoản khác nhau của Điều 19. Đồng thời, có quan tâm hơn đến văn bản quy định chi tiết luật, ở việc yêu cầu dự thảo văn bản này phải trình cùng dự án luật và phải có hiệu lực cùng với luật (Điều 11).

Thực tế. Một chuẩn mực pháp lý cần thiết không được hình thành trong luật và thực tế. Hệ quả là, đã tồn tại các loại quy phạm có tính chất “quy định chi tiết luật” nhưng được trộn lẫn vào các Nghị định có tên là “hướng dẫn thi hành luật”. Một cách ban hành nghị định như thế sẽ tạo ra muôn vàn khó khăn cho việc kiểm soát nội dung văn bản của hành pháp. Với việc ban hành nghị định hướng dẫn thi hành, thì nghĩa là dự thảo nghị định đó không cần trình đồng thời với dự án luật và không nhất thiết có hiệu lực cùng với luật. Nguy hiểm hơn là lập pháp rất khó kiểm soát đối với những quy định “ẩn nấp” như vậy. Chẳng hạn, Nghị định 135/2015/NĐ-CP có tên là “hướng dẫn thi hành luật đầu tư công” có hiệu lực từ ngày 15/02/2016, trong khi Luật đầu tư công có hiệu lực từ 01/01/2015, và chứa các giải thích luật tại Điều 4 [7]. Như vậy, ở đây vừa có sự lấn át thẩm quyền giải thích luật, nhưng quan trọng hơn, nó cho thấy việc phát hiện, kiểm soát và xử lý hiện tượng vượt quyền này là hầu như không có.

Một thực tế nữa, luật chúng ta thường giao cho Chính phủ quy định chi tiết theo hai dạng, đó là “Chính phủ quy định chi tiết điều này” và “Theo quy định của Chính phủ”. Đối với hình thức giao thứ nhất, tinh thần của luật là đã thể hiện ở quy phạm đó, nghị định lĩnh hội và cụ thể tinh thần đó và không được trái. Với cách này, thì cơ sở để đánh giá sự phù hợp giữa nghị định quy định chi tiết và quy phạm của luật là có. Tuy nhiên, khả năng kiểm soát đối với hành pháp cũng là vấn đề rất phức tạp. Vì dường như các loại nghị định đó cũng đang giải thích luật thay cho UBTVQH. Thực tế, các quy phạm như vậy rất phổ biến và đang lấn át việc giải thích luật. Đối với trường hợp giao quyền cho Chính phủ theo cách thứ hai, quy phạm của Chính phủ đã trở thành một phần của Luật. Trường hợp này lại thể hiện sắc nét nhất việc lấn át hoạt động giải thích Luật. Chẳng hạn, Điểm g Khoản 1 Điều 100 Luật Đất đai khi quy định về các loại giấy tờ mà người sử dụng đất nếu có sẽ được công nhận quyền sử dụng đất mà không phải nộp tiền sử dụng đất, đã không liệt kê mà viện dẫn: “Các loaị giấy tờ xác lập trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 theo quy định của Chính phủ”. Do vậy, Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP đã có 8 khoản đưa ra rất nhiều các loại giấy tờ theo cách của Chính phủ [8].

Sự lấn át của nghị định đối với quyền giải thích luật còn được thể hiện ở chỗ, trong lịch sử, UBTVQH mới chỉ giải thích luật 02 lần, đó là giải thích điểm C khoản 2 Điều 241 Luật Thương mại (Nghị quyết 746/2005/NQ-UBTVQH11) và Khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước (Nghị quyết 1053/2006/NQ-UBTVQH11). Đã từng có một lần, UBTVQH được đề nghị giải thích Khoản 3 Điều 38 Luật Đất đai nhưng cơ quan này chính thức có ý kiến là để cho Chính phủ quy định chi tiết. Nếu so sánh với 2 Nghị quyết giải thích luật ở trên, có thể thấy Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP có bản chất giải thích luật và đáng lẽ thay vì ban hành nó, Chính phủ phải đề nghị UBTVQH giải thích. Nhưng trước đó, thay vì giao cho Chính phủ, Quốc hội hoặc là quy định luôn, hoặc là không giao thì mới tạo ra môi trường cho quyền giải thích luật thể hiện.

Cũng như mục 2.1 vừa nêu, cơ quan trình Dự án luật trong đại đa số trường hợp là Chính phủ, và Chính phủ cũng có trong tay quyền quy định chi tiết luật, cho nên không phát sinh nhu cầu và động cơ của cơ quan này trong việc đề nghị giải thích một điều luật khó hiểu nào đó. Như vậy, thực ra, đằng sau sự lấn át giải thích luật là cả một khoảng trống về kiểm soát hành pháp.

Ảnh minh họa.

Quy định chi tiết luật tiếp cận ở góc độ lập pháp ủy quyền

Mục 2.2 chúng tôi đề cập đến “quy định chi tiết luật” nhưng chỉ đề cập đến nghị định, và trong mối quan hệ với “giải thích luật”. Mục này sẽ làm rõ văn bản quy định chi tiết của tất cả các cơ quan luật định [9] và, tiếp cận trong quan hệ với vấn đề lập pháp ủy quyền.

Hiến pháp phân công. Quốc hội thực hiện quyền lập pháp (Điều 69). Như vậy, việc định ra luật lệ cho xã hội là công việc hàng đầu của Quốc hội, là người có thẩm quyền lập pháp chân chính. Quốc hội phải sắp xếp kế hoạch để ưu tiên nhiệm vụ quan trọng này. Trong trường hợp xét thấy cần thiết, Quốc hội có thể giao một số vấn đề cho UBTVQH lập pháp ủy quyền thông qua việc ra pháp lệnh (Điều 74). Nhưng không phải bất cứ vấn đề gì Quốc hội cũng được phép giao lại cho UBTVQH lập pháp ủy quyền. Bởi lẽ, có 27 quy phạm của Hiến pháp đã khẳng định, các vấn đề đó phải được “luật định” hoặc “theo luật” [10]. Việc điều chỉnh các vấn đề đó phải thông qua quyền lập pháp chân chính, tức tự thân Quốc hội phải ban hành Luật. Như vậy, theo Hiến pháp, có hai chủ thể được thực hiện quyền lập pháp, đó là Quốc hội (quyền chân chính) và UBTVQH (lập pháp ủy quyền). Hiến pháp dựng lên một chủ thể lập pháp ủy quyền là UBTVQH nhằm hỗ trợ Quốc hội trong thực hiện việc hiện quyền này. Đồng thời, Hiến pháp quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), Tòa án thực hiện quyền tư pháp (Điều 102) là nhằm nhấn mạnh chức năng việc hai cơ quan này phải coi đây là nhiệm vụ trên hết.

Thực tế. Cũng như Hiến pháp, Luật Ban hành VBQPPL không sử dụng thuật ngữ “lập pháp ủy quyền”, nhưng không phải là không đề cập, điều chỉnh.

Luật Ban hành VBQPPL quy định UBTVQH có quyền được ra pháp lệnh đối với những vấn đề mà Quốc hội giao (Điều 16), tuy nhiên không có quy phạm nào trực tiếp hay gián tiếp cho biết là giao bằng một điều luật hay giao bằng Nghị quyết. Thực tế xảy ra theo hướng, khi Quốc hội thông qua “nghị quyết về chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh”, được hiểu là Quốc hội giao cho UBTVQH ra pháp lệnh đó. Điều này tạo ra một sự ủy quyền mà người ủy quyền chỉ kiểm soát được lĩnh vực của pháp lệnh thông qua tên gọi mà không thể kiểm soát được nội dung cụ thể của pháp lệnh, thông qua việc nói rõ phạm vi mà người được ủy quyền được làm. Với tư cách là luật riêng về ban hành VBQPPL, luật này đã không lưu ý đến 27 quy phạm của Hiến pháp yêu cầu phải “luật định”, để từ đó, giới hạn phạm vi mà Quốc hội được phép ủy quyền, cũng như UBTVQH được phép làm thay. Do đó, trong thực tế, việc ủy quyền này là đúng đối tượng mà Hiến pháp cho phép, song lại vượt qua phạm vi, thẩm quyền mà Hiến pháp quy định. Chẳng hạn, Quốc hội đã ủy quyền cho UBTVQH ban hành Pháp lệnh “Về giống cây trồng” vào năm 2016 [11]. Trong Điều 17 Dự thảo Pháp lệnh này chứa nhiều quy định mà chỉ có Luật mới được phép điều chỉnh. Đó là quy định về điều kiện kinh doanh đối với tổ chức kinh tế kinh doanh dịch vụ khảo nghiệm giống cây trồng, tức hạn chế quyền. Do đó, nếu Quốc hội không phát hiện được quy phạm này để cấp thành luật, chúng ta sẽ có một pháp lệnh vi phạm Hiến pháp, nếu nâng cấp thành luật thì Quốc hội “tiền hậu bất nhất”, nếu pháp luật này bỏ Điều 17 thì Quốc hội cũng không làm tròn vai với trách nhiệm lập pháp hiến định khi đã phát hiện nhu cầu cuộc sống nhưng lại bỏ qua.

Luật Ban hành VBQPPL cho phép quy định chi tiết luật. Sự tham gia của các cơ quan này vào việc này xuất phát từ tư cách nào? Thực ra, như phần trên đã nêu, chúng ta không có một quan niệm, một chuẩn mực pháp lý để phân định đâu là văn bản hướng dẫn thi hành và đâu là văn bản quy định chi tiết, cũng như giới hạn được phép của văn bản quy định chi tiết là gì. Từ đó thiết lập thẩm quyền ban hành chúng cho phù hợp với sự phân công, kiểm soát quyền lực mà Hiến pháp đã quy định.

Nhiều khi Quốc hội giao quy định chi tiết không những thiếu quan tâm về phạm vi vấn đề, mà còn thiếu quan tâm về đối tượng được ủy quyền. Chúng ta không khó để tìm các thấy hình thức ủy quyền chung chung trong tại điều khoản thi hành của luật “Chính phủ, Tòa án nhân dân Tối cao, Viện kiểm sát nhân dân Tối cao, bộ, các cơ quan ngang bộ, theo chức năng, nhiệm vụ của mình, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật này”. Do vậy, kể cả khi Chính phủ không được giao (ủy quyền) tại bất cứ một điều luật nào về quy định chi tiết nhưng vẫn ban hành quy định chi tiết. Thậm chí, Bộ, cơ quan ngang bộ lại tiếp tục quy định chi tiết quy phạm của Chính phủ, hoặc có khi là trực tiếp quy định chi tiết quy phạm luật. Chẳng hạn, Điểm e Khoản 1 Điều 100 Luật Đất đai không giao cho cơ quan nào quy định chi tiết cả. Tuy nhiên, Bộ Tài Nguyên và Môi trường đã quy định chi tiết tại Điều 15 Thông tư 02/2015/TT-BTNVMT (quy định về các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất do cơ quan có thẩm quyền của chế độ cũ cấp). Không những thế, thực tế còn có những “thông tư không đầu” [12]. Thông tư 07/2015/TT-NHNN ngày 25/6/2015 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam “Về bảo lãnh ngân hàng”. Thực ra, Luật các tổ chức tín dụng không giao cho Ngân hàng Nhà nước quy định chi tiết mà giao Chính phủ thực hiện việc này tại Điều 163, và nó cũng không có tính chất quy định chi tiết mà còn trực tiếp quy định về nhiều khía cạnh của hợp đồng bảo lãnh ngân hàng. Trong khi đó Hiến pháp, cũng như Bộ luật Dân sự hiện hành quy định rằng sự ảnh hưởng của hình thức hợp đồng, tới hiệu lực hợp đồng, cũng như quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng phải do luật định.

Riêng đối với Chính phủ được ban hành nghị định không đầu, nếu được UBTVQH đồng ý. Đây là sự thể hiện sắc nét nhất việc ủy quyền lập pháp và lại càng không phù hợp với Hiến pháp. Vì rất khó giải thích vì sao ban hành nghị định điều chỉnh thay cho luật lại không cần sự đồng ý của Quốc hội mà lại phải được sự đồng ý của UBTVQH (lập pháp ủy quyền). Phải chăng ở đây là một sự ủy quyền lại? Hơn nữa, kể cả khi cho rằng là phù hợp với Hiến pháp, thì sự phân công đó cũng không đặt trong phạm vi kiểm soát quyền lực, vì loại Nghị định này có tính độc lập về hiệu lực do chưa có luật pháp lệnh để điều chỉnh vấn đề đó (sẽ nói cụ thể ở mục sau).

Như vậy, việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật của nhiều cơ quan ngoài việc lấn át quyền giải thích luật như đã nêu, nó còn là một cách diễn đạt khác của lập pháp ủy quyền. Nhưng nhìn lại Hiến pháp, chúng ta sẽ không thấy một cơ sở pháp lý vững chắc, để cho phép Quốc hội được ủy quyền cho ai khác hơn là UBTVQH. Như vậy, Quốc hội sử dụng quyền lập hiến để tự giao cho chính mình thực hiện quyền lập pháp chân chính, UBTVQH lập pháp theo ủy quyền, nhưng sau đó chính Quốc hội lại sử dụng quyền lập pháp đó chuyển giao (ủy quyền) việc lập pháp đó cho nhiều cơ quan ngoài UBTVQH. Nếu liên hệ với việc, Quốc hội có quyền bầu, phê chuẩn ra các chức vụ quan trọng cho hành pháp, tư pháp, kiểm sát [13], thì ta thấy Quốc hội đang làm ra những nhà lập pháp, chứ không phải làm ra luật. Nếu nhìn sự việc theo hướng đó, chúng ta thấy rõ ràng là Quốc hội không có quyền làm việc này [14].

Tư pháp bảo vệ quyền con người theo luật của lập pháp. Do vậy, khi không có luật chuyên ngành quy định, chủ thể pháp luật được thụ hưởng sự điều chỉnh của Bộ luật dân sự; nếu Bộ luật này không có quy định, họ áp dụng tập quán pháp; nếu không có tập quán pháp, được quyền phán xét theo tương tự pháp luật; nếu không có tương tự pháp luật, quyền của họ được khai thác các nguyên tắc cơ bản để xem xét; tiếp đến, nếu không có nguyên tắc cơ bản, họ được hưởng quyền theo án lệ. Và cuối cùng nếu không có án lệ, họ cũng được phân xử theo sự lập luận, “giải thích luật không chính thức” bởi Tòa án - tư pháp [15]. Đây là sự kiểm soát của Tư pháp đối với lập pháp và hành pháp, tạo áp lực tích cực để hành pháp tăng cường trình dự án, lập pháp ban hành luật lệ. Do vậy, nếu luật của lập pháp phủ rộng đời sống thì càng tốt nhưng không phải thực hiện việc đó bằng mọi giá, trong đó có việc ủy quyền cho rất nhiều cơ quan thực hiện quyền lập pháp.

Kiểm soát hiệu lực văn bản của Hành pháp và Tư pháp

Lý do kiểm soát. Hoạt động lập pháp, mà kết quả là những đạo luật định ra quy tắc cho cuộc sống, có tầm ảnh hưởng, lan tỏa chỉ sau Hiến pháp, được cuộc sống đón nhận với mức độ cao nhất có thể. Người dân, trong một đất nước được Hiến pháp tuyên bố là “dân chủ” và “pháp quyền”, sẽ có quyền được thụ hưởng sự điều chỉnh của luật, chứ không phải bởi các quy định của hành pháp, hay tư pháp. Vì luật, do người đại diện dân làm ra. Nếu có một văn bản nào khác luật làm cho hiệu lực thực tế của luật bị giảm, hoặc mất đi thì đó là điều thiệt thòi của người dân và là một hạn chế của Quốc hội. Nếu luật của Quốc hội đã có hiệu lực nhưng văn bản hướng dẫn thi hành chưa có hiệu lực; luật bị ngưng hiệu lực nhưng văn bản hưởng dẫn thi hành không bị ngưng hiệu lực; luật đã sửa đổi hoặc thay thế nhưng văn bản hướng dẫn thi hành luật cũ không mất hiệu lực đều dẫn tới việc hiệu lực thực tế của luật bị giảm đi hoặc không có.

Thực tế. Luật Ban hành VBQPPL đã có nhiều điều luật quy định về “hiệu lực” của VBQPPL (Điều 151 đến 156) tuy nhiên vẫn có những khoảng trống pháp lý khiến cho Quốc hội kiểm soát hiệu lực của văn bản mà hành pháp và tư pháp ban hành rất khó khăn.

Bắt đầu có hiệu lực: Luật Ban hành VBQPPL có quy định về văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực đồng thời với luật, song dường như lại quên mất văn bản hướng dẫn thi hành. Do đó trong thực tế, chúng ta dễ thấy một luật đã có hiệu lực, nhưng chưa tác động được vào cuộc sống, chưa làm thay đổi cuộc sống ngay mà phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành.

Ngưng hiệu lực: Điều 153 của Luật này quy định về hai trường hợp VBQPPL bị ngưng hiệu lực gồm bị đình chỉ thi hành và bị chính cơ quan ban hành quyết định ngưng. Như vậy, luật được Quốc hội ngưng hiệu lực thì văn bản của hành pháp và tư pháp “hướng dẫn thi hành”, “quy định chi tiết” luật đó không đương nhiên bị ngưng hiệu lực. Nó chỉ bị ngưng hiệu lực khi UBTVQH “đình chỉ” theo quy định tại Điều 164. Để vận hành quyền đình chỉ này là khó khăn vì phải rà soát, giám sát, phát hiện những văn bản nào có liên quan để thực hiện đình chỉ (Đoạn văn in nghiêng trang tiếp theo chứng minh điều này). Hơn nữa, đình chỉ được thực hiện khi văn bản đó trái Hiến pháp, Luật. Đây là một khoảng trống pháp lý cần khỏa lấp. Thực tế, sau khi phát hiện Bộ luật hình sự 2015 có nhiều sai sót, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết lùi hiệu thực của Bộ luật này. Song văn bản hướng dẫn thi hành hay quy định chi tiết nó không bị tự động ngưng hiệu lực. Chúng ta cần phải thiết lập cơ chế ngưng hiệu lực tự động (tức là theo luật mà không cần vận hành quyền nào đó để phát sinh) cho các văn bản của các cơ quan này.

Hết hiệu lực: Điều 154 Luật Ban hành VBQPPL quy định: VBQPPL hết hiệu lực thì VBQPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực. Như vậy, đã đề cập đến việc, khi văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành sẽ bị hết hiệu lực khi luật hết hiệu lực. Nhưng sự lệ thuộc này được tiếp cận ở cấp độ văn bản, nghĩa là giữa “văn bản” này với “văn bản” kia, và đây là điều đáng tiếc. Vì như đã nói, trong một nghị định độc lập, không quy định chi tiết thi hành nhưng có quy phạm quy định chi tiết hay hướng dẫn thi hành thì quy phạm này không bị hết hiệu lực mà nghị định không đầu là một sự thể hiện. Không ít nghị định không đầu của Chính phủ, theo nguyên tắc chỉ bị hết hiệu lực khi Chính phủ thay thế bởi nghị định khác, nhưng bị trộn lẫn nhiều quy phạm quy định chi tiết luật cũ, hoặc căn cứ vào tinh thần của luật cũ nên khi luật bị thay thế, chúng vẫn không tự động hết hiệu lực. Chẳng hạn, Nghị định 23/2015/NĐ-CP “Về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng giao dịch” được ban hành trong hoàn cảnh chưa có điều kiện ban hành Luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, Nghị định này căn cứ vào Luật Tổ chức Chính phủ 2001, đã hết hiệu lực ngày 01/01/2016, song không bị tự động hết hiệu lực.

Tương tự, Nghị định 83/2010/NĐ-CP “về đăng ký giao dịch bảo đảm”, được ban hành khi chúng ta chưa có điều kiện ban hành Luật Đăng ký tài sản. Nghị định này được ban hành dựa trên tinh thần của Bộ luật dân sự 2005, Luật Đất đai 2003, Luật Tổ chức Chính phủ 2001 (đã hết hiệu lực), Luật Hàng không dân dụng Việt Nam 2006 (hết một phần), nhưng nay vẫn còn hiệu lực. Do vậy, rất nhiều điểm tiến bộ của Bộ luật Dân sự 2015 bị tắc nghẽn khi đưa vào cuộc sống. Vụ việc gần đây cho thấy ngân hàng, người dân và Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam rất lúng túng, thậm chí là hoang mang khi giải quyết vấn đề thế chấp ô tô mua trả góp tại ngân hàng thì ai là người được giữ giấy đăng ký [16]. Bộ Luật Dân sự 2015 nói rằng nếu các bên có thỏa thuận, ngân hàng có quyền giữ giấy, Nghị định 83 lại nhất quyết yêu cầu chủ xe phải giữ giấy. Chúng tôi không có tham vọng đánh giá về 2 văn bản này nhưng chỉ muốn nói đến sự ảnh hưởng của Nghị định không đầu làm giảm hiệu lực của Luật.

Hay như Thông tư 07/2015/TT-NHNN của Ngân hàng Nhà nước, đã nêu trong mục 2.3, được ban hành trước khi Bộ luật Dân sự 2015 thông qua 5 tháng, nghĩa là chịu ảnh hưởng của Bộ luật Dân sự 2005, nhưng nay Bộ luật Dân sự 2015 đã có hiệu lực, nhưng “Thông tư không đầu” này vẫn còn hiệu lực, là điều rất đáng lo ngại về vấn đề kiểm soát hành pháp, sau đó.

Thậm chí, chúng ta cần đặt ra vấn đề hiệu lực của Nghị định không đầu có cần phải chấm dứt khi Hiến pháp chấm dứt hiệu lực hay không. Bởi thực tế, có nhiều nghị định không đầu của Chính phủ ban hành trong giai đoạn thi hành Hiến pháp cũ, nhưng nay không những không hết hiệu lực, mà nó còn được cũng cố, bổ sung chặt chẽ hơn, trong khi đó, nó đang vi phạm nguyên tắc hạn chế quyền theo luật đã được hiến định. Chẳng hạn, Nghị định 79/2012/NĐ-CP “Quy định về biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang, thi người đẹp và người mẫu; lưu hành, kinh doanh bản ghi âm, ghi hình ca múa nhạc, sân khấu” (được sửa đổi 2015) đã định ra thủ tục, điều kiện thực hiện quyền.

Có một thực tế khó kiểm soát khác, đó là chủ thể không có quyền hướng dẫn áp dụng luật, hoặc/và không được giao hướng dẫn áp dụng luật nhưng vẫn lách luật thực hiện thông qua ban hành các loại công văn. Chẳng hạn, Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao không có quyền hướng dẫn áp dụng Bộ luật hình sự [17] nhưng vẫn thực hiện việc này bằng việc ban hành 2 Công văn “về việc hướng dẫn áp dụng một số quy định có lợi cho người phạm tội của Bộ luật hình sự năm 2015” (Công văn 276/TANDTC-PC ngày 13/9/2016, và Công văn 301/TANDTC-PC ngày 07/10/2016). Thực tế, công văn có ảnh hưởng không nhỏ trong thực hiện pháp luật.

Kiểm soát từ bên ngoài

Kiểm soát quyền lực không chỉ đặt ra trong mối quan hệ lập pháp- hành pháp- tư pháp, tức là Nhà nước “tự kiểm soát bản thân”, mà đầy đủ hơn, Hiến pháp còn đặt ra cơ chế kiểm soát bên ngoài, từ phía nhân dân. Cụ thể, CQNN phải liên hệ chặt chẽ, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân” (Điều 8), công dân đủ 18 tuổi trở lên có quyền được biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân (Điều 29). Như vậy, cơ chế kiểm soát ngoài theo Hiến pháp, đó là cơ chế được “tham gia ý kiến”, “giám sát” và “trưng cầu ý dân”.

Với quyền được tham gia ý kiến, được giám sát lĩnh vực ban hành VBQPPL, chúng ta vẫn chưa thấy Luật Ban hành VBQPPL tiếp thu Hiến pháp một cách thích đáng. Chưa có quy định phù hợp và khả thi về việc đối tượng công chúng nào được tham vấn và tham vấn hình thức nào, trách nhiệm giải trình ra sao khi không tiếp ý kiến đó, đặc biệt là đối với Luật, tác động mạnh về mặt chính sách. Thường thì Báo cáo giải trình, tiếp thu về ý kiến đóng góp chỉ nêu chung chung và có trung thành, chính xác hay không thì lại phụ thuộc vào năng lực đánh giá của Quốc hội. Nhưng Quốc hội, với một khối lượng công việc đồ sộ, không thể làm tốt việc này. Đó là những yếu tố cùng nhau cộng hưởng để dẫn tới những hệ quả thực tế như Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội 2014, chưa có hiệu lực đã phải sửa đổi, do công nhân đình công, biểu tình. Về mặt chính sách không tác động gì lớn về lợi ích, nhưng quy phạm này không có sự đồng thuận xã hội. Thực ra, người chắp bút quy phạm này (sau nữa là Quốc hội) không hiểu tâm tư của người lao động rằng họ cần nhận tiền bảo hiểm càng sớm càng tốt để lo toan cuộc sống trước mắt [18].

Đối với cơ chế trưng cầu ý dân, cũng đã được hiến định. Điều 6 Luật Trưng cầu ý dân cũng đã quy định cụ thể hơn về các trường hợp trưng cầu ý dân. Theo đó, ngoài việc trưng cầu ý dân đối với Hiến pháp đã được quy định rõ trong Hiến pháp, thì các trường hợp khác hoàn toàn có thể xảy ra việc trưng cầu ý dân đối với một dự thảo luật hay Nghị quyết của Quốc hội (chẳng hạn quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình hay các luật quan trọng khác). Nhưng dường như Luật Ban hành VBQPPL không coi các vấn đề này là đối tượng trưng cầu ý dân. Cho nên, Luật này đã không có bất cứ một quy phạm nào trực tiếp, hoặc gián tiếp nói đến trình tự, thủ tục và các vấn đề khác nếu một văn bản được trưng cầu ý dân. Như vậy, cơ chế kiểm soát quyền lực đầy đủ nhất, mạnh mẽ nhất của Nhân dân đối với hoạt động lập pháp, đã vô tình bị loại bỏ.

Kết luận và khuyến nghị

Qua những phân tích ở trên, chúng tôi có một số kết luận và khuyến nghị sau:

Thứ nhất, việc xác định giải thích hiến pháp bằng việc ra nghị quyết sẽ tạo ra mâu thuẫn về thứ bậc hiệu lực so với luật, đồng thời đang có xu hướng và sẽ tiếp tục có nguy cơ bị hòa tan vào lập pháp. Do vậy, chúng ta nên lựa chọn việc giải thích Hiến pháp theo hình thức tình huống để “góp phần” giải quyết vấn đề này.

Thứ hai, việc không có một chuẩn mực pháp lý theo luật định và thực tiễn để phân định hướng dẫn thi hành với quy định chi tiết, cũng như để giới hạn hoạt động quy định chi tiết theo phạm vi chức năng của cơ quan ban hành, đã tạo ra hệ quả là quy định chi tiết lấn át giải thích luật, và không thể kiểm soát. Đồng thời, nó cũng tạo ra hệ quả thứ ba, là đã “vô tình” mở rộng chủ thể lập nhiều hơn so với chủ thể hiến định là UBTVQH, và cũng không khả thi trong kiểm soát quyền lực. Để giải quyết hai vấn đề này, chúng ta cần thiết lập một chuẩn mực pháp lý với các khía cạnh: (i) làm rõ thế nào là hướng dẫn thi hành và việc văn bản hướng dẫn thi hành không được chưa đựng quy phạm quy định chi tiết; (ii) định ra giới hạn đối với văn bản quy định chi tiết, đủ phân định được với hướng dẫn thi hành, tránh chồng lấn hoạt động giải thích luật và hạn chế dần, tiến tới bỏ loại quy định chi tiết, chỉ có phép một số cơ quan được ban hành văn bản hướng dẫn thi hành (iii) Loại bỏ nghị định không đầu của Chính phủ.

Thứ tư, chưa có đủ cơ chế pháp lý để kiểm soát hiệu lực các văn bản của hành pháp và tư pháp để buộc văn bản dưới luật lệ thuộc văn bản luật một cách tự động và hiệu quả. Cho nên, chúng ta cần luật hóa việc bắt buộc văn bản hướng dẫn thi hành phải được ban hành để có hiệu lực cùng với luật; khi luật ngưng hiệu lực các quy phạm hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết ngưng hiệu lực; khi luật hết hiệu lực, quy phạm hướng dẫn thi hành, quy định chi tiết, cũng đương nhiên, tự động ngưng hiệu lực; Khi luật hết hiệu lực, quy phạm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật đó cũng hết hiệu lực. Nghị định không đầu cũng sẽ hết hiệu lực nếu luật mà nó căn cứ để ban hành hết hiệu lực.

Thứ  năm, luật chưa quan tâm đến trình tự, đối tượng được lấy ý kiến đối với dự án VBQPPL, và chưa có quy phạm nào ghi nhận tinh thần của Hiến pháp về trưng cầu ý dân đối với VBQPPL, mà trọng tâm là các dự luật. Do vậy, chúng ta cần làm rõ hơn trong luật và chú trọng hơn trong thực tế về trình tự, đối tượng được lấy ý kiến, trách nhiệm giải trình của cơ quan lấy ý kiến; luật hóa trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân, ít nhất đối với dự luật, Nghị quyết khi Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân.

Thân Văn Tài – Nguyễn Thị Phi Yến

(Giảng viên Trường Đại học Luật, Đại học Huế)