Cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ ở Việt Nam: Tương tác thể chế giữa nguyên tắc vị trí việc làm và thiết chế tổ chức

Trên cơ sở khung pháp lý hiện hành gồm Luật Cán bộ, công chức (2008, sửa đổi 2019), Luật Viên chức (2010, sửa đổi 2019), Nghị định 170/2025/NĐ-CP, Thông tư 02/2005/TT-BNV và Quy định 65-QĐ/TW (2022), nghiên cứu cho thấy cơ chế bảo lưu phụ cấp không được thiết kế như một nguyên tắc độc lập của chính sách tiền lương, mà là một cơ chế chuyển tiếp có điều kiện nhằm xử lý độ lệch giữa thay đổi chức danh và điều chỉnh thu nhập trong quá trình luân chuyển cán bộ.

Trên phương diện thể chế, bài viết xác lập mô hình “công bằng thể chế có điều kiện” như một khung phân tích trung gian giữa nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm và yêu cầu ổn định trong quản trị nhân sự công vụ. Từ đó, nghiên cứu nhận diện các giới hạn pháp lý và đề xuất định hướng hoàn thiện cơ chế bảo lưu theo hướng chuẩn hóa điều kiện áp dụng, giới hạn thời gian và tăng cường minh bạch thể chế.

Đặt vấn đề

Luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ là một thiết chế quan trọng trong quản trị đội ngũ lãnh đạo khu vực công tại Việt Nam, gắn với yêu cầu kiểm soát quyền lực, đào tạo và tái cấu trúc hệ thống nhân sự theo định hướng tổ chức.

Trong quá trình thực thi, một vấn đề phát sinh mang tính thể chế là xử lý chế độ phụ cấp chức vụ khi cán bộ được điều động sang vị trí có mức phụ cấp thấp hơn nhưng không xuất phát từ yếu tố kỷ luật. Theo nguyên tắc của pháp luật công vụ, phụ cấp chức vụ gắn với chức danh đảm nhiệm và chấm dứt khi thay đổi vị trí việc làm. Tuy nhiên, Thông tư 02/2005/TT-BNV thiết lập một số cơ chế ngoại lệ mang tính chuyển tiếp. Trong khi đó, Quy định 65-QĐ/TW (2022) xác lập luân chuyển như một công cụ tổ chức và phát triển cán bộ trong hệ thống chính trị.

Từ đó đặt ra vấn đề nghiên cứu: cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ có phải là một thiết kế thể chế hợp lý trong cấu trúc công vụ theo vị trí việc làm hay chỉ là một ngoại lệ mang tính kỹ thuật.

2. Cơ sở thể chế của luân chuyển cán bộ và phụ cấp chức vụ

2.1. Mô hình thể chế hai tầng trong quản trị công vụ

Hệ thống công vụ Việt Nam có thể được tiếp cận như một cấu trúc thể chế hai tầng, trong đó sự vận hành của chế độ công vụ không chỉ dựa trên một hệ quy phạm pháp luật đơn tuyến, mà được kiến tạo từ sự tương tác giữa hai nhóm thiết chế có chức năng điều chỉnh khác biệt nhưng bổ sung lẫn nhau.

Tầng thứ nhất là tầng pháp luật công vụ, bao gồm Luật Cán bộ, công chức (2008, sửa đổi 2019) và Luật Viên chức (2010, sửa đổi 2019), giữ vai trò xác lập khung nguyên tắc chung đối với chế độ vị trí việc làm, tiền lương và các chế độ đãi ngộ trong khu vực công. Ở tầng này, logic điều chỉnh mang tính chuẩn tắc - phổ quát, nhằm bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và khả năng dự báo của hệ thống công vụ, trong đó nguyên tắc gắn thu nhập với vị trí việc làm được xác lập như một nguyên tắc nền tảng.

Tầng thứ hai là tầng thiết chế tổ chức của Đảng trong công tác cán bộ, trong đó các chủ trương, quy định về quản lý, quy hoạch và luân chuyển cán bộ được xác lập, tiêu biểu như Quy định số 65-QĐ/TW (2022) về luân chuyển cán bộ. Khác với tầng pháp luật, tầng này vận hành theo logic tổ chức - chiến lược, nhấn mạnh yêu cầu điều phối nhân sự theo mục tiêu đào tạo, rèn luyện, bố trí và kiểm soát quyền lực trong hệ thống chính trị.

Trong cấu trúc này, luân chuyển cán bộ không chỉ là một kỹ thuật quản trị nhân sự, mà là một công cụ điều tiết thể chế mang tính định hướng, tác động trực tiếp đến sự phân bổ vị trí việc làm trong khu vực công và do đó gián tiếp ảnh hưởng đến cấu trúc thu nhập gắn với chức vụ.

Sự tồn tại đồng thời của hai tầng thể chế này tạo nên một cấu trúc điều chỉnh kép, trong đó: Một là, tầng pháp luật đảm bảo tính ổn định, nhất quán và chuẩn tắc của chế độ công vụ; Hai là, tầng thiết chế tổ chức đảm bảo tính linh hoạt, thích ứng và năng lực điều phối nhân sự theo mục tiêu chiến lược.

Từ góc độ thể chế, mối quan hệ giữa hai tầng không mang tính thay thế hay loại trừ, mà mang tính phân công chức năng và tương tác bổ trợ, qua đó hình thành nền tảng cho các cơ chế điều tiết chuyển tiếp trong quản trị thu nhập công vụ.

2.2. Nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm

Trong hệ thống pháp luật công vụ Việt Nam, nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm được xác lập như một nguyên tắc nền tảng của chính sách tiền lương khu vực công. Theo đó, tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức được thiết kế trên cơ sở vị trí việc làm, chức danh và mức độ phức tạp của nhiệm vụ được giao, qua đó bảo đảm sự tương thích giữa chức năng công vụ và cơ cấu đãi ngộ. Trong cấu trúc này, phụ cấp chức vụ lãnh đạo, quản lý được xác định là một bộ phận cấu thành thu nhập, có chức năng phản ánh vị trí hành chính - tổ chức của chủ thể trong bộ máy công quyền. Về mặt nguyên tắc, phụ cấp chức vụ chỉ phát sinh trong thời gian chủ thể thực sự đảm nhiệm chức vụ tương ứng và chấm dứt khi quan hệ đảm nhiệm chức vụ không còn tồn tại.

Như vậy, nguyên tắc cốt lõi của chế độ tiền lương có thể được khái quát như một dạng tương thích trực tiếp giữa vị trí việc làm và thu nhập công vụ, trong đó thu nhập được thiết kế như một biến số phụ thuộc vào vị trí chức danh đang đảm nhiệm tại thời điểm xác lập quan hệ công vụ. Tuy nhiên, xét từ góc độ vận hành thể chế, nguyên tắc này mang tính tuyến tính và chưa bao quát đầy đủ các tình huống chuyển tiếp phát sinh trong thực tiễn quản trị nhân sự khu vực công, đặc biệt là các trường hợp thay đổi vị trí công tác không xuất phát từ yếu tố kỷ luật mà từ quyết định điều động, luân chuyển mang tính tổ chức. Trong các tình huống này, sự điều chỉnh thu nhập theo nguyên tắc thuần túy “vị trí - phụ cấp” có thể tạo ra độ trễ thể chế, từ đó đặt ra nhu cầu về các cơ chế điều tiết mang tính chuyển tiếp.

2.3. Cơ chế bảo lưu phụ cấp như thiết kế chuyển tiếp

Theo quy định tại Thông tư số 02/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ, trong một số trường hợp thay đổi chức danh lãnh đạo, quản lý, cán bộ, công chức, viên chức có thể được tiếp tục hưởng hoặc bảo lưu phụ cấp chức vụ trong một khoảng thời gian nhất định, tùy thuộc vào tính chất của việc thay đổi vị trí công tác và điều kiện áp dụng cụ thể.

Xét từ góc độ thiết kế thể chế, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ không làm thay đổi nguyên tắc nền tảng của chính sách tiền lương theo vị trí việc làm, mà được thiết kế như một cơ chế điều chỉnh chuyển tiếp có giới hạn. Về bản chất, đây là một dạng quy phạm ngoại lệ có điều kiện, được đặt trong cấu trúc chính sách nhằm xử lý các tình huống phát sinh trong quá trình biến động chức danh lãnh đạo, quản lý.

Ở bình diện phân tích thể chế, cơ chế này có thể được hiểu như một công cụ điều tiết độ trễ thể chế, trong đó sự thay đổi về vị trí việc làm được ghi nhận ngay lập tức về mặt tổ chức, nhưng sự điều chỉnh tương ứng về thu nhập được thiết kế có độ trễ nhất định nhằm tránh xung đột tức thời giữa hai hệ quy chiếu: (i) hệ quy chiếu vị trí việc làm và (ii) hệ quy chiếu thu nhập công vụ.

Do đó, cơ chế bảo lưu phụ cấp không vận hành như một quyền lợi ổn định độc lập, mà đóng vai trò như một thiết kế chuyển tiếp có kiểm soát trong quản trị thu nhập khu vực công, nhằm bảo đảm tính liên tục tương đối của thu nhập trong giai đoạn chuyển đổi vị trí công tác, đồng thời hạn chế các tác động đột ngột đối với động lực công vụ của chủ thể trong hệ thống.

Từ góc độ thể chế, có thể khẳng định rằng cơ chế bảo lưu phụ cấp là biểu hiện của xu hướng “mềm hóa điều chỉnh pháp lý” trong quản trị công vụ, trong đó nguyên tắc vị trí việc làm vẫn giữ vai trò nền tảng, nhưng được bổ sung bởi các cơ chế chuyển tiếp nhằm tăng khả năng thích ứng của hệ thống.

2.4. Tương tác giữa pháp luật và thiết chế tổ chức trong điều tiết phụ cấp chức vụ

Trong mô hình quản trị công vụ Việt Nam, cơ chế điều chỉnh nhân sự không vận hành đơn tuyến theo hệ quy phạm pháp luật, mà được kiến tạo trên nền tảng tương tác giữa pháp luật công vụ và thiết chế tổ chức của Đảng trong công tác cán bộ. Sự tương tác này đặc biệt rõ nét trong các tình huống luân chuyển cán bộ và hệ quả phát sinh liên quan đến chế độ phụ cấp chức vụ.

Ở tầng thiết chế tổ chức, Quy định số 65-QĐ/TW (2022) của Bộ Chính trị xác lập luân chuyển cán bộ như một công cụ mang tính chiến lược trong quản trị đội ngũ lãnh đạo, quản lý, phục vụ đồng thời các mục tiêu quy hoạch, đào tạo, rèn luyện và kiểm soát quyền lực trong hệ thống chính trị. Theo đó, quyết định luân chuyển mang bản chất là quyết định tổ chức - chính trị, có khả năng tạo ra sự thay đổi trực tiếp về vị trí việc làm trong khu vực công.

Trong khi đó, ở tầng pháp luật công vụ, hệ thống Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức cùng các văn bản hướng dẫn thi hành thiết lập nguyên tắc điều chỉnh chế độ tiền lương theo vị trí việc làm, trong đó phụ cấp chức vụ gắn với chức danh đảm nhiệm và về nguyên tắc thay đổi khi chức vụ thay đổi. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật này chủ yếu được thiết kế để điều chỉnh theo logic chuẩn tắc - ổn định, và chưa bao quát đầy đủ các tình huống phát sinh từ quyết định luân chuyển mang tính tổ chức -chiến lược.

Chính trong khoảng giao thoa giữa hai tầng điều chỉnh nêu trên đã hình thành một “khoảng trống điều tiết thể chế”, thể hiện ở độ lệch giữa thời điểm thay đổi vị trí công tác theo quyết định tổ chức và thời điểm điều chỉnh tương ứng của chế độ thu nhập theo pháp luật công vụ. Trong bối cảnh đó, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ theo Thông tư số 02/2005/TT-BNV có thể được hiểu như một thiết chế trung gian mang tính điều tiết chuyển tiếp, nhằm xử lý khoảng lệch thể chế giữa hai hệ quy chiếu điều chỉnh nói trên. Cơ chế này không thay thế nguyên tắc pháp luật về vị trí việc làm, mà đóng vai trò như một công cụ “đệm thể chế”, giúp giảm xung đột tức thời giữa yêu cầu tổ chức nhân sự và nguyên tắc điều chỉnh thu nhập theo chức danh.

Từ góc độ thể chế, có thể khẳng định rằng sự tồn tại của cơ chế bảo lưu phụ cấp không phải là sự ngoại lệ hóa nguyên tắc pháp luật, mà là biểu hiện của mô hình điều chỉnh đa tầng, trong đó pháp luật và thiết chế tổ chức cùng tham gia vào quá trình kiến tạo cơ chế vận hành của hệ thống công vụ.

3. Khung pháp lý và thực tiễn áp dụng

3.1. Khung pháp lý điều chỉnh cơ chế phụ cấp chức vụ và bảo lưu thu nhập

Khung pháp lý điều chỉnh chế độ phụ cấp chức vụ và cơ chế bảo lưu trong khu vực công Việt Nam được cấu trúc theo mô hình đa tầng, trong đó các quy phạm pháp luật ở cấp luật, nghị định và thông tư vận hành theo logic phân cấp thẩm quyền và phân tầng chức năng điều chỉnh.

Ở tầng luật, Luật Cán bộ, công chức (2008, sửa đổi 2019) và Luật Viên chức (2010, sửa đổi 2019) xác lập nguyên tắc nền tảng của chế độ tiền lương khu vực công, trong đó thu nhập được thiết kế gắn với vị trí việc làm, chức danh và mức độ phức tạp của nhiệm vụ. Đây là tầng quy phạm mang tính nguyên tắc, có chức năng xác lập khung chuẩn tắc chung cho toàn bộ hệ thống công vụ.

Ở tầng dưới luật, Nghị định số 170/2025/NĐ-CP quy định chi tiết về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, qua đó cụ thể hóa cơ chế vận hành nhân sự trong khu vực công, bao gồm các nguyên tắc liên quan đến bố trí, sử dụng và thay đổi vị trí việc làm. Tầng này đóng vai trò cầu nối giữa nguyên tắc luật định và cơ chế tổ chức thực thi.

Ở tầng hướng dẫn nghiệp vụ, Thông tư số 02/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ quy định cụ thể về chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo, quản lý, bao gồm nguyên tắc hưởng, chấm dứt và các trường hợp được tiếp tục hưởng hoặc bảo lưu phụ cấp trong thời hạn nhất định. Khác với hai tầng trên, thông tư này mang tính chất quy phạm kỹ thuật - vận hành, có vai trò cụ thể hóa các tình huống phát sinh trong thực tiễn điều chỉnh thu nhập công vụ.

Xét trong cấu trúc tổng thể, Thông tư 02/2005/TT-BNV giữ vai trò đặc biệt trong việc “điều tiết vi mô” quan hệ giữa thay đổi vị trí việc làm và điều chỉnh chế độ phụ cấp, qua đó vận hành cơ chế bảo lưu như một thiết kế chuyển tiếp trong hệ thống tiền lương khu vực công.

3.2. Hai logic điều chỉnh song song trong cơ chế phụ cấp chức vụ

Cơ chế phụ cấp chức vụ trong khu vực công Việt Nam được thiết kế và vận hành trên nền tảng hai logic điều chỉnh đồng thời, phản ánh đặc trưng của mô hình quản trị công vụ mang tính kết hợp giữa nguyên tắc pháp lý và cơ chế điều tiết thể chế.

Thứ nhất là logic nguyên tắc, theo đó phụ cấp chức vụ gắn trực tiếp với việc đảm nhiệm chức danh lãnh đạo, quản lý và về nguyên tắc chấm dứt khi cá nhân không còn giữ chức vụ tương ứng. Logic này phản ánh trực tiếp nguyên tắc nền tảng của chính sách tiền lương khu vực công là gắn thu nhập với vị trí việc làm, qua đó bảo đảm tính minh bạch, nhất quán và khả năng kiểm soát trong phân phối thu nhập công vụ.

Thứ hai là logic ngoại lệ có điều kiện, theo đó trong một số trường hợp đặc thù liên quan đến thay đổi chức danh không mang tính kỷ luật mà phát sinh từ yêu cầu tổ chức, điều động hoặc luân chuyển cán bộ, phụ cấp chức vụ có thể được tiếp tục hưởng hoặc bảo lưu trong một khoảng thời gian xác định theo quy định hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền. Logic này đóng vai trò như một cơ chế điều tiết chuyển tiếp nhằm xử lý độ trễ giữa thay đổi vị trí công tác và điều chỉnh tương ứng của chế độ thu nhập.

Từ góc độ thể chế, hai logic nêu trên không tồn tại trong quan hệ loại trừ, mà được cấu trúc theo dạng “cấu trúc quy phạm kép có điều kiện”, trong đó logic nguyên tắc xác lập khung chuẩn tắc nền tảng, còn logic ngoại lệ vận hành như một cơ chế điều chỉnh vi mô nhằm bảo đảm tính ổn định tương đối của hệ thống trong các tình huống chuyển đổi nhân sự.

Do đó, quan hệ giữa hai logic này không phải là sự mâu thuẫn nội tại của hệ thống pháp luật, mà là biểu hiện của thiết kế thể chế đa tầng, trong đó tính cứng của nguyên tắc được bổ sung bởi tính linh hoạt có kiểm soát của cơ chế ngoại lệ.

3.3. Thực tiễn luân chuyển sau hai nhiệm kỳ và hệ quả điều chỉnh thu nhập

Theo Quy định số 65-QĐ/TW của Bộ Chính trị, luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ được xác định là một cơ chế trong công tác cán bộ mang tính chiến lược, không nhằm mục tiêu xử lý kỷ luật, mà phục vụ đồng thời các yêu cầu về quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng và phát triển đội ngũ lãnh đạo, quản lý trong hệ thống chính trị.

Về bản chất thể chế, cơ chế luân chuyển này được thiết kế như một công cụ tái phân bổ vị trí quyền lực theo chu kỳ, trong đó việc thay đổi chức danh hoặc vị trí công tác không hàm ý sự thay đổi về đánh giá năng lực theo hướng tiêu cực, mà phản ánh yêu cầu tổ chức nhằm bảo đảm tính liên thông, kế thừa và phòng ngừa nguy cơ tập trung quyền lực cục bộ trong một vị trí kéo dài.

Trong thực tiễn vận hành, luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ có thể dẫn đến các tình huống thay đổi vị trí việc làm theo hướng điều chỉnh giảm hoặc khác biệt về mức phụ cấp chức vụ so với vị trí trước đó. Đây không phải là hệ quả trực tiếp của sai phạm cá nhân, mà là hệ quả thể chế phát sinh từ quyết định tổ chức nhân sự trong hệ thống chính trị.

Trong bối cảnh đó, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ được đặt ra như một công cụ điều tiết mang tính chuyển tiếp, nhằm giảm thiểu độ lệch giữa thay đổi vị trí công tác và điều chỉnh tương ứng của chế độ thu nhập trong giai đoạn đầu của quá trình luân chuyển. Tuy nhiên, cơ chế này chỉ có ý nghĩa trong phạm vi thời gian và điều kiện pháp lý nhất định, và không làm thay đổi nguyên tắc nền tảng về gắn thu nhập với vị trí việc làm trong khu vực công.

Do đó, về phương diện thực tiễn thể chế, mối quan hệ giữa luân chuyển cán bộ và cơ chế bảo lưu phụ cấp cần được hiểu như một chuỗi điều tiết liên thông giữa thiết chế tổ chức và hệ thống tiền lương, thay vì một quan hệ nhân - quả đơn tuyến giữa thay đổi chức vụ và thay đổi thu nhập.

3.4. Bản chất pháp lý của cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ

Theo quy định tại Thông tư số 02/2005/TT-BNV của Bộ Nội vụ, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ lãnh đạo, quản lý được thiết kế trong một cấu trúc pháp lý có điều kiện, với phạm vi áp dụng, thời hạn và tình huống phát sinh được xác định tương đối rõ ràng.

Xét về cấu trúc quy phạm, cơ chế này thể hiện đồng thời ba đặc trưng pháp lý cơ bản.

Thứ nhất, đây là một quy phạm có giới hạn thời gian, trong đó việc bảo lưu phụ cấp chỉ được áp dụng trong một khoảng thời gian xác định, sau đó phải quay trở lại nguyên tắc điều chỉnh theo chức vụ thực tế. Điều này phản ánh rõ tính chất tạm thời của cơ chế điều tiết, không tạo lập một trạng thái thu nhập ổn định độc lập với vị trí việc làm.

Thứ hai, đây là quy phạm có điều kiện áp dụng, chỉ phát sinh hiệu lực trong các tình huống nhất định liên quan đến thay đổi chức danh không mang tính kỷ luật, mà xuất phát từ yêu cầu tổ chức, điều động hoặc bố trí lại nhân sự trong hệ thống công vụ. Như vậy, phạm vi áp dụng mang tính chọn lọc, gắn với logic quản trị nhân sự hơn là logic xử lý trách nhiệm pháp lý.

Thứ ba, đây là quy phạm ngoại lệ có kiểm soát, trong đó sự “khác biệt” so với nguyên tắc chung về gắn phụ cấp với vị trí việc làm không mang tính phá vỡ cấu trúc hệ thống, mà được thiết kế như một cơ chế điều tiết kỹ thuật nhằm xử lý độ trễ giữa biến động chức danh và điều chỉnh chế độ tiền lương tương ứng.

Từ tổng hợp ba đặc trưng trên, có thể xác định rằng cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ không phải là một quyền lợi mang tính ổn định lâu dài của chủ thể công vụ, mà là một thiết kế ngoại lệ có kiểm soát trong hệ thống tiền lương khu vực công, được đặt trong giới hạn chặt chẽ về điều kiện, thời gian và mục đích áp dụng. Do đó, về bản chất pháp lý - thể chế, cơ chế này đóng vai trò như một công cụ điều tiết chuyển tiếp, nhằm duy trì tính ổn định tương đối của hệ thống trong quá trình biến động vị trí việc làm.

4. Tái cân bằng thể chế và khung công bằng

4.1. Quan hệ giữa nguyên tắc vị trí việc làm và cơ chế điều tiết chuyển tiếp

Trong thiết kế chính sách tiền lương khu vực công, nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm đóng vai trò là nền tảng của công bằng theo trạng thái tĩnh, theo đó các chủ thể đang đảm nhiệm cùng một vị trí việc làm, chức danh và mức độ trách nhiệm tương đương phải được hưởng chế độ đãi ngộ tương thích, bảo đảm tính nhất quán trong phân phối thu nhập tại một thời điểm xác định.

Tuy nhiên, trong bối cảnh có sự biến động vị trí công tác thông qua cơ chế luân chuyển cán bộ, hệ thống công vụ đồng thời phát sinh yêu cầu về một dạng công bằng khác, đó là công bằng theo quá trình chuyển đổi. Đây là dạng công bằng phản ánh việc xử lý các tác động phát sinh trong giai đoạn chuyển tiếp giữa hai vị trí việc làm khác nhau, đặc biệt khi sự thay đổi chức danh không xuất phát từ yếu tố kỷ luật mà từ yêu cầu tổ chức, quy hoạch và điều động nhân sự.

Trong cấu trúc này, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ vận hành như một thiết chế điều tiết mang tính chuyển tiếp, nhằm làm giảm độ lệch giữa thời điểm thay đổi vị trí việc làm và thời điểm điều chỉnh tương ứng của chế độ thu nhập. Về bản chất, cơ chế này không làm thay đổi nguyên tắc công bằng theo vị trí việc làm, mà bổ sung một lớp điều tiết tạm thời nhằm duy trì tính ổn định tương đối của thu nhập trong giai đoạn chuyển đổi.

Xét theo chiều thời gian thể chế, hai cơ chế nêu trên vận hành trên hai “trục công bằng” khác nhau: một bên là trục công bằng đồng thời gắn với vị trí hiện tại, và một bên là trục công bằng theo chu kỳ chuyển tiếp gắn với quá trình biến động vị trí công tác. Hai trục này không tồn tại trong quan hệ loại trừ, mà được thiết kế theo logic bổ sung có điều kiện trong cấu trúc quản trị công vụ.

Do đó, mối quan hệ giữa nguyên tắc vị trí việc làm và cơ chế bảo lưu phụ cấp cần được hiểu như một cấu trúc công bằng đa tầng, trong đó tính nhất quán của phân phối thu nhập tại một thời điểm được tích hợp với yêu cầu ổn định trong quá trình chuyển đổi thể chế nhân sự.

4.2. Công bằng thể chế có điều kiện

Trong khuôn khổ phân tích chính sách tiền lương khu vực công, khái niệm công bằng thể chế có điều kiện được sử dụng để chỉ một dạng công bằng không tồn tại ở trạng thái tuyệt đối, mà được thiết kế như một cấu trúc điều chỉnh đa tầng giữa nguyên tắc phân phối theo vị trí việc làm và yêu cầu ổn định trong quá trình biến động nhân sự công vụ.

Theo đó, công bằng thể chế có điều kiện được hiểu là: cơ chế phân phối thu nhập trong khu vực công trong đó nguyên tắc công bằng theo vị trí việc làm được bảo đảm ở trạng thái tĩnh, đồng thời được điều tiết có giới hạn trong trạng thái chuyển tiếp nhằm duy trì ổn định thể chế và tính liên tục của hệ thống công vụ.

Về mặt cấu trúc, công bằng thể chế có điều kiện không phải là sự pha trộn tùy nghi giữa các nguyên tắc phân phối, mà là một thiết kế thể chế gồm ba thành tố có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau. Thứ nhất, công bằng theo vị trí giữ vai trò nền tảng, bảo đảm sự tương thích giữa chức vụ, trách nhiệm và mức thu nhập tại cùng một thời điểm, qua đó tạo ra tính nhất quán và minh bạch trong phân phối thu nhập công vụ; Thứ hai, công bằng theo quá trình được thiết lập như một lớp điều tiết bổ sung, phản ánh yêu cầu xử lý các biến động phát sinh trong quá trình thay đổi vị trí công tác, đặc biệt trong các trường hợp luân chuyển cán bộ không mang tính kỷ luật mà xuất phát từ yêu cầu tổ chức và quy hoạch nhân sự; Thứ ba, giới hạn thời gian điều chỉnh đóng vai trò như một ranh giới thể chế nhằm bảo đảm rằng mọi điều chỉnh mang tính chuyển tiếp chỉ tồn tại trong một khoảng thời gian xác định, sau đó hệ thống phải quay trở lại trạng thái cân bằng theo nguyên tắc vị trí việc làm.

Từ cấu trúc này có thể thấy, “có điều kiện” không phải là sự nới lỏng nguyên tắc công bằng, mà là một cơ chế giới hạn hóa ngoại lệ nhằm bảo đảm rằng các điều chỉnh chuyển tiếp không làm biến dạng nguyên tắc nền tảng của hệ thống tiền lương khu vực công.

4.3. Cơ chế bảo lưu như một thiết kế điều tiết chuyển tiếp trong quản trị công vụ

Trong cấu trúc quản trị công vụ theo vị trí việc làm, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ được thiết kế như một thiết chế điều tiết chuyển tiếp, nhằm xử lý các biến động thu nhập phát sinh trong quá trình thay đổi vị trí công tác theo yêu cầu tổ chức, quy hoạch và luân chuyển cán bộ.

Về mặt chức năng thể chế, cơ chế này thực hiện đồng thời ba vai trò mang tính bổ trợ: Thứ nhất, cơ chế bảo lưu giúp giảm sốc thu nhập trong các trường hợp thay đổi chức danh có mức phụ cấp thấp hơn, qua đó hạn chế sự biến động đột ngột về thu nhập cá nhân trong khu vực công; Thứ hai, cơ chế này góp phần duy trì tính ổn định tổ chức, đặc biệt trong bối cảnh luân chuyển cán bộ mang tính định kỳ hoặc chiến lược, khi sự thay đổi vị trí công tác không đồng nhất với sự thay đổi về mức độ trách nhiệm theo hướng giảm tương ứng về năng lực hoặc hiệu quả công vụ; Thứ ba, cơ chế bảo lưu đóng vai trò như một công cụ hỗ trợ tính liên tục của quá trình luân chuyển nhân sự, bảo đảm rằng các quyết định tổ chức không tạo ra gián đoạn đột ngột về động lực công vụ hoặc làm suy giảm tính sẵn sàng chấp nhận điều động của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

Tuy nhiên, về phương diện thiết kế thể chế, tính hợp lý của cơ chế bảo lưu chỉ được bảo đảm khi đồng thời thỏa mãn ba điều kiện giới hạn mang tính cấu trúc.

Trước hết, điều kiện áp dụng phải được xác định rõ ràng, bao gồm phân định minh bạch các trường hợp phát sinh. Việc thiếu chuẩn hóa điều kiện có thể dẫn đến mở rộng diễn giải tùy nghi, làm suy giảm tính nhất quán của nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm.

Tiếp theo, giới hạn thời gian bảo lưu phải được quy định chặt chẽ, nhằm bảo đảm tính chất chuyển tiếp của cơ chế này. Nếu không xác lập giới hạn thời gian, cơ chế bảo lưu có thể bị “đóng băng hóa” thành quyền lợi ổn định, làm biến dạng cấu trúc tiền lương theo vị trí việc làm.

Cuối cùng, yêu cầu minh bạch trong quyết định áp dụng là điều kiện bảo đảm tính chính danh thể chế, bao gồm tiêu chí xem xét, quy trình quyết định và trách nhiệm giải trình của cơ quan có thẩm quyền.

Từ đó có thể khẳng định rằng, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ không phải là một quyền lợi độc lập trong hệ thống tiền lương khu vực công, mà là một thiết kế điều tiết chuyển tiếp có điều kiện, được giới hạn bởi nguyên tắc vị trí việc làm và yêu cầu ổn định thể chế.

4.4. Nhận định về cơ chế bảo lưu có làm phá vỡ nguyên tắc công bằng thể chế

Về mặt lý luận, nguyên tắc công bằng trong khu vực công không phải là một cấu trúc đơn nhất, mà là một hệ quy chiếu đa tầng bao gồm: (i) công bằng theo vị trí tại một thời điểm xác định; (ii) công bằng theo quá trình chuyển đổi vị trí; và (iii) công bằng theo tính ổn định của hệ thống thể chế.

Trong logic đó, cơ chế bảo lưu phụ cấp không làm phá vỡ công bằng, mà thực chất chuyển dịch trục công bằng từ không gian sang thời gian, tức từ so sánh đồng thời giữa các cá nhân sang điều chỉnh theo lộ trình thay đổi vị trí công tác.

Thứ nhất, nếu chỉ xét công bằng theo vị trí, có thể quan sát sự chênh lệch tạm thời về thu nhập giữa các cá nhân đang đảm nhiệm cùng một chức vụ. Tuy nhiên, sự chênh lệch này không xuất phát từ phân biệt đối xử trong phân bổ vị trí việc làm hiện tại, mà từ dấu vết thể chế của một giai đoạn chuyển tiếp hợp pháp, vốn được xác lập bởi quyết định nhân sự trước đó.

Thứ hai, nếu xét theo công bằng theo quá trình, cơ chế bảo lưu lại đóng vai trò bảo đảm rằng các quyết định luân chuyển cán bộ - vốn không mang tính kỷ luật - không tạo ra “tổn thất thu nhập đột ngột” cho chủ thể công vụ. Trong nghĩa này, bảo lưu không tạo ra bất bình đẳng mới, mà thực hiện chức năng bù đắp chuyển tiếp nhằm duy trì tính hợp lý của quá trình điều chỉnh nhân sự.

Thứ ba, nếu xét theo công bằng thể chế, cơ chế bảo lưu góp phần duy trì tính ổn định và tính dự báo của hệ thống công vụ, đặc biệt trong bối cảnh luân chuyển cán bộ là một công cụ mang tính chiến lược trong kiểm soát quyền lực và phát triển nguồn nhân lực lãnh đạo. Nếu loại bỏ hoàn toàn cơ chế này, hệ thống có nguy cơ phát sinh “hiệu ứng kháng luân chuyển”, tức xu hướng né tránh điều động do rủi ro giảm thu nhập tức thời.

Do đó, nếu có luận điểm cho rằng cơ chế bảo lưu làm phá vỡ công bằng thể chế thì thực chất xuất phát từ việc đồng nhất công bằng với trạng thái cân bằng tức thời, trong khi thiết kế thể chế công vụ vận hành trên nền tảng công bằng động.

Có thể khẳng định rằng cơ chế bảo lưu phụ cấp không làm suy yếu nguyên tắc công bằng theo vị trí việc làm, mà ngược lại, đóng vai trò như một lớp điều chỉnh chuyển tiếp giúp bảo vệ tính bền vững của chính nguyên tắc đó trong thực tiễn vận hành.

5. Kiến nghị hoàn thiện thể chế

5.1. Chuẩn hóa nguyên tắc pháp lý

Từ góc độ thiết kế thể chế, một trong những hạn chế cốt lõi của hệ thống điều chỉnh phụ cấp chức vụ hiện nay là sự phân tán quy phạm giữa luật, nghị định và văn bản hướng dẫn, dẫn đến mức độ “chuẩn hóa nguyên tắc” chưa tương xứng với yêu cầu của mô hình quản trị công vụ theo vị trí việc làm.

Do đó, yêu cầu đặt ra là cần tiến tới luật hóa các nguyên tắc nền tảng của cơ chế phụ cấp chức vụ, nhằm bảo đảm tính thống nhất, khả năng dự báo và giảm thiểu không gian diễn giải tùy nghi trong thực tiễn áp dụng.

Cụ thể, ba nhóm nguyên tắc cần được chuẩn hóa ở cấp độ luật hoặc nghị định theo hướng nguyên tắc hóa như sau: Thứ nhất, nguyên tắc gắn phụ cấp với vị trí việc làm, theo đó phụ cấp chức vụ chỉ phát sinh khi chủ thể thực sự đảm nhiệm vị trí lãnh đạo, quản lý được xác định trong cơ cấu tổ chức và bản mô tả vị trí việc làm. Đây là sự cụ thể hóa trực tiếp nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm trong cải cách chế độ công vụ; Thứ hai, nguyên tắc chấm dứt phụ cấp khi thay đổi chức vụ, nhằm bảo đảm tính nhất quán giữa chức năng đảm nhiệm và cơ chế đãi ngộ. Nguyên tắc này đóng vai trò là “điểm neo pháp lý” để hạn chế việc duy trì thu nhập không còn tương thích với vị trí việc làm thực tế; Thứ ba, nguyên tắc ngoại lệ có kiểm soát, theo đó mọi cơ chế bảo lưu hoặc điều chỉnh tạm thời phụ cấp phải được xác định rõ điều kiện áp dụng, giới hạn thời gian và thẩm quyền quyết định. Đây là thiết kế nhằm bảo đảm rằng các cơ chế linh hoạt không làm phá vỡ cấu trúc nguyên tắc của hệ thống tiền lương khu vực công.

Về phương diện thể chế, việc chuẩn hóa ba nhóm nguyên tắc nêu trên không chỉ nhằm hoàn thiện kỹ thuật lập pháp, mà còn có ý nghĩa trong việc tái cân bằng giữa tính ổn định của pháp luật và tính linh hoạt của thiết chế tổ chức, qua đó hạn chế tình trạng “ngoại lệ hóa kéo dài” trong thực tiễn điều hành công vụ.

5.2. Chuẩn hóa cơ chế bảo lưu

Trong cấu trúc hiện hành của chính sách tiền lương khu vực công, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ đang vận hành chủ yếu dưới dạng quy phạm hướng dẫn và ngoại lệ có điều kiện, dẫn đến mức độ không đồng nhất trong nhận thức và áp dụng giữa các chủ thể quản lý. Điều này đặt ra yêu cầu phải chuẩn hóa cơ chế bảo lưu như một thiết chế chuyển tiếp có kiểm soát, nhằm bảo đảm sự thống nhất với nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm và hạn chế nguy cơ “ngoại lệ hóa kéo dài” trong thực tiễn. Thứ nhất, cần xác định rõ điều kiện áp dụng cơ chế bảo lưu theo hướng phân định ranh giới pháp lý chặt chẽ giữa các nhóm trường hợp. Theo đó, chỉ nên áp dụng bảo lưu đối với các trường hợp thay đổi chức vụ phát sinh từ yêu cầu tổ chức, quy hoạch hoặc luân chuyển cán bộ, không gắn với yếu tố kỷ luật, xử lý trách nhiệm hoặc đánh giá giảm sút năng lực công vụ. Việc chuẩn hóa điều kiện này nhằm loại trừ nguy cơ mở rộng diễn giải tùy nghi trong thực tiễn áp dụng; Thứ hai, cần thống nhất thời hạn bảo lưu theo khung pháp lý định lượng, thay vì để tồn tại các cách hiểu linh hoạt giữa các cơ quan, đơn vị. Việc xác lập khung thời gian rõ ràng (theo tháng hoặc theo chu kỳ chuyển tiếp nhất định) có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính chất tạm thời của cơ chế bảo lưu, qua đó tránh tình trạng “đóng băng hóa” quyền lợi phụ cấp vốn chỉ mang tính chuyển tiếp; Thứ ba, cần quy định rõ thẩm quyền quyết định áp dụng cơ chế bảo lưu theo nguyên tắc phân cấp và kiểm soát quyền lực trong quản trị nhân sự công. Việc xác định rõ cấp có thẩm quyền (cấp quyết định nhân sự, cấp quản lý tổ chức hoặc cấp phê duyệt tài chính) là điều kiện quan trọng để bảo đảm tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và khả năng kiểm soát trong thực thi chính sách.

Từ góc độ thể chế, ba nhóm chuẩn hóa nêu trên không chỉ mang ý nghĩa kỹ thuật lập quy, mà còn là điều kiện để duy trì tính nhất quán giữa cơ chế bảo lưu và nguyên tắc nền tảng của hệ thống tiền lương theo vị trí việc làm, qua đó hạn chế nguy cơ phân mảnh thể chế trong quản trị thu nhập khu vực công.

5.3. Tách bạch tổ chức và tài chính

Một trong những điểm có ý nghĩa cấu trúc trong quản trị công vụ ở Việt Nam là sự giao thoa giữa thiết chế tổ chức (quyết định nhân sự) và thiết chế pháp lý - tài chính (chế độ tiền lương, phụ cấp). Trong thực tiễn, hai tầng này có xu hướng vận hành đồng thời, nhưng chưa được phân định đầy đủ về mặt thiết kế thể chế, dẫn đến nguy cơ nhầm lẫn giữa quyết định điều động nhân sự và hệ quả tự động về chế độ đãi ngộ.

Về nguyên tắc thể chế, cần khẳng định rõ: quyết định nhân sự không đồng nghĩa với việc tự động kéo theo sự duy trì hoặc mở rộng cơ chế tài chính tương ứng, đặc biệt trong các trường hợp thay đổi chức vụ, luân chuyển hoặc bố trí lại vị trí việc làm. Việc xác lập ranh giới này có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính nhất quán của nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm, đồng thời hạn chế nguy cơ “tự động hóa chính sách tài chính” từ quyết định tổ chức.

Trên cơ sở đó, cần thiết lập cơ chế phối hợp hai tầng giữa thiết chế Đảng và hệ thống pháp luật Nhà nước theo hướng phân công chức năng rõ ràng: tầng thứ nhất (thiết chế tổ chức), thực hiện quyết định về công tác cán bộ, bao gồm quy hoạch, điều động, luân chuyển và bố trí nhân sự theo yêu cầu chiến lược tổ chức; tầng thứ hai (thiết chế pháp lý - hành chính), thực hiện điều chỉnh chế độ tiền lương, phụ cấp và các hệ quả tài chính trên cơ sở nguyên tắc pháp luật công vụ và vị trí việc làm.

Cách tiếp cận này không nhằm tách rời hai tầng quyền lực thể chế, mà hướng tới phân định chức năng trong một chuỗi quyết định công vụ, qua đó bảo đảm tính minh bạch, tránh chồng lấn thẩm quyền và nâng cao khả năng kiểm soát chính sách trong thực thi.

Về phương diện thể chế, đây là điều kiện quan trọng để duy trì cân bằng giữa tính linh hoạt trong quản trị nhân sự và tính chuẩn tắc của hệ thống tiền lương, đặc biệt trong bối cảnh cơ chế luân chuyển cán bộ ngày càng mang tính thường xuyên và có tính chiến lược cao.

5.4. Minh bạch hóa thực thi

Trong điều kiện cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ mang tính chất quy phạm ngoại lệ có kiểm soát, yêu cầu minh bạch hóa thực thi trở thành điều kiện tiên quyết để bảo đảm tính thống nhất của chính sách tiền lương trong khu vực công và hạn chế nguy cơ tùy nghi trong áp dụng ở các cấp quản lý khác nhau.

Trước hết, cần chuẩn hóa quy trình ra quyết định áp dụng cơ chế bảo lưu, bao gồm các bước xác định căn cứ pháp lý, điều kiện áp dụng, thẩm quyền phê duyệt và thời hạn hiệu lực. Việc chuẩn hóa này nhằm chuyển hóa cơ chế bảo lưu từ dạng “quyết định hành chính linh hoạt” sang “quy trình thể chế có cấu trúc”, qua đó tăng cường khả năng kiểm soát và truy xuất trách nhiệm trong thực thi chính sách.

Tiếp theo, cần thiết lập cơ chế kiểm soát tính tùy nghi trong áp dụng, đặc biệt ở cấp địa phương và đơn vị sự nghiệp công lập. Trong thực tiễn, sự khác biệt trong nhận thức và cách hiểu quy định có thể dẫn đến tình trạng áp dụng không đồng nhất, làm phát sinh chênh lệch về chế độ đãi ngộ giữa các chủ thể trong cùng điều kiện chức vụ. Do đó, việc tăng cường hướng dẫn thống nhất và cơ chế giám sát là cần thiết để hạn chế “khoảng dao động thể chế” trong thực thi chính sách.

Cuối cùng, yêu cầu quan trọng là bảo đảm tính đồng bộ và nhất quán trong áp dụng trên phạm vi toàn hệ thống, tránh tình trạng mỗi cơ quan, mỗi địa phương vận dụng theo cách hiểu riêng. Điều này không chỉ liên quan đến kỹ thuật quản lý hành chính, mà còn trực tiếp tác động đến tính công bằng thể chế và mức độ tin cậy của hệ thống tiền lương theo vị trí việc làm.

Từ góc độ thiết kế thể chế, minh bạch hóa thực thi không chỉ là yêu cầu kỹ thuật, mà là điều kiện để bảo đảm cơ chế bảo lưu vận hành đúng bản chất “chuyển tiếp có kiểm soát”, thay vì bị biến dạng thành một dạng đặc quyền hành chính phát sinh ngoài nguyên tắc chung của hệ thống công vụ.

5.5. Hoàn thiện tư duy thể chế

Trong tư duy thiết kế chính sách tiền lương khu vực công, cần thực hiện sự chuyển dịch nhận thức mang tính nền tảng từ cách tiếp cận “ngoại lệ hành chính” sang cách tiếp cận “thiết kế chuyển tiếp có điều kiện”. Theo đó, cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ không nên được hiểu như một sự linh hoạt mang tính tình huống trong thực thi chính sách, mà cần được nhận diện như một bộ phận cấu thành của kiến trúc thể chế điều tiết quá trình chuyển đổi vị trí việc làm trong khu vực công. Cách tiếp cận này cho phép xác lập rõ ràng vị trí của cơ chế bảo lưu trong tổng thể nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm, đồng thời tránh xu hướng diễn giải tùy nghi trong thực tiễn áp dụng.

Về mặt lý luận, sự chuyển dịch này có ý nghĩa quan trọng trong việc tái định nghĩa quan hệ giữa tính ổn định của nguyên tắc pháp lý và tính linh hoạt của cơ chế tổ chức, theo hướng: nguyên tắc pháp lý giữ vai trò nền tảng điều chỉnh, trong khi cơ chế chuyển tiếp được thiết kế như một cấu phần có điều kiện, có giới hạn và có khả năng kiểm soát thể chế rõ ràng.

Kết luận

Cơ chế bảo lưu phụ cấp chức vụ trong luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ là một thiết kế thể chế mang tính chuyển tiếp trong hệ thống công vụ Việt Nam, phát sinh từ yêu cầu xử lý độ lệch giữa thay đổi vị trí việc làm và nguyên tắc trả lương theo chức danh.

Về bản chất, cơ chế này không đối lập với nguyên tắc trả lương theo vị trí việc làm, mà đóng vai trò như một công cụ điều tiết có điều kiện nhằm bảo đảm tính ổn định tương đối của thu nhập trong quá trình biến động nhân sự công vụ.

Việc hoàn thiện cơ chế này cần tập trung vào ba hướng: chuẩn hóa điều kiện áp dụng, giới hạn thời gian bảo lưu và tăng cường minh bạch trong quyết định, qua đó bảo đảm tính nhất quán của chính sách tiền lương và củng cố công bằng thể chế trong khu vực công.

Tài liệu tham khảo

I. Văn bản pháp luật và chính sách Việt Nam

1. Quốc hội. (2008, sửa đổi 2019). Luật Cán bộ, công chức. Hà Nội, Việt Nam.
2. Quốc hội. (2010, sửa đổi 2019). Luật Viên chức. Hà Nội, Việt Nam.
3. Chính phủ. (2025). Nghị định số 170/2025/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Hà Nội, Việt Nam.
4. Bộ Chính trị. (2022). Quy định số 65-QĐ/TW về luân chuyển cán bộ. Hà Nội, Việt Nam.
5. Ban Chấp hành Trung ương Đảng. (2017). Nghị quyết số 26-NQ/TW về công tác cán bộ trong thời kỳ mới. Hà Nội, Việt Nam.
6. Bộ Nội vụ. (2023–2024). Tài liệu và báo cáo về cải cách công vụ, vị trí việc làm và quản lý cán bộ, công chức, viên chức. Hà Nội, Việt Nam.

II. Tài liệu quốc tế và nghiên cứu so sánh

1. OECD. (2019). Public Service Compensation Systems in Comparative Perspective. OECD Publishing.
2. World Bank. (2020). Civil Service Reform and Pay Systems: International Experiences. World Bank.
3. Helmke, G., & Levitsky, S. (2004). Informal institutions and comparative politics: A research agenda. Perspectives on Politics, 2(4), 725–740.
4. Burns, J. P. (2006). The Chinese Communist Party’s nomenklatura system. The China Quarterly, 138, 458–471.
5. Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press.
6. Hughes, O. E. (2012). Public Management and Administration. Palgrave Macmillan.
7. Peters, B. G. (2010). The Politics of Bureaucracy. Routledge.
8. Ingraham, P. W. (1995). The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy. Johns Hopkins University Press.

TS. LÊ KIẾN HƯNG

Trường Đại học Công nghiệp và Thương mại Hà Nội.