Tuy nhiên, từ sau khi Luật Đất đai 2024 có hiệu lực, thực tiễn triển khai vẫn cho thấy nhiều doanh nghiệp nhỏ và vừa gặp khó khăn trong tiếp cận quỹ đất phù hợp, trong cạnh tranh với doanh nghiệp lớn, cũng như trong xử lý thủ tục hành chính đất đai. Bài viết sử dụng phương pháp phân tích – tổng hợp, đối chiếu quy định pháp luật với thực tiễn áp dụng để nhận diện các rào cản pháp lý chủ yếu về chính sách phân bổ đất đai, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư, thủ tục hành chính và tổ chức thực hiện pháp luật.
Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất một số giải pháp chính sách nhằm bảo đảm quyền tiếp cận đất đai của doanh nghiệp nhỏ và vừa được thực hiện một cách thiết thực hơn trong môi trường đầu tư, kinh doanh hiện nay.
Đặt vấn đề
Trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước Việt Nam liên tục nhấn mạnh vai trò của khu vực kinh tế tư nhân, trong đó doanh nghiệp vừa và nhỏ (DNVVN) được xác định là lực lượng nòng cốt, có đóng góp quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm. Nghị quyết số 68-NQ/TW năm 2025 về phát triển kinh tế tư nhân đồng thời cũng đặt ra yêu cầu bảo đảm bình đẳng trong tiếp cận các nguồn lực phát triển, đặc biệt là nguồn lực đất đai, nhằm tạo điều kiện cho doanh nghiệp mở rộng đầu tư và ổn định hoạt động sản xuất, kinh doanh.
Ảnh minh hoạ. Nguồn: Internet.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy khả năng tiếp cận đất đai của DNVVN vẫn gặp nhiều khó khăn. Các báo cáo về môi trường kinh doanh liên tục ghi nhận tiếp cận đất đai là một trong những lĩnh vực gây trở ngại lớn đối với doanh nghiệp, với tỷ lệ không nhỏ doanh nghiệp phải trì hoãn hoặc hủy bỏ kế hoạch đầu tư do vướng mắc về quỹ đất, thủ tục pháp lý và chi phí liên quan đến đất đai. Đối với DNVVN, những khó khăn này càng trở nên nghiêm trọng do hạn chế về nguồn lực tài chính và năng lực theo đuổi các thủ tục pháp lý kéo dài. Bên cạnh đó, quá trình phân bổ đất đai tại nhiều địa phương vẫn chủ yếu hướng tới các dự án quy mô lớn, trong khi thiếu cơ chế tiếp cận phù hợp cho các dự án nhỏ và vừa. DNVVN thường ở vị thế bất lợi khi tiếp cận đất đai thông qua các cơ chế đấu giá, đấu thầu hoặc xác định giá đất theo thị trường, dẫn đến khoảng cách đáng kể giữa quyền tiếp cận đất đai theo quy định pháp luật và khả năng tiếp cận trên thực tế.
Trong bối cảnh Luật Đất đai năm 2024 đã được ban hành với nhiều điểm mới nhằm mở rộng quyền tiếp cận đất đai của các chủ thể sử dụng đất, việc nhận diện các rào cản pháp lý đối với DNVVN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Bài viết tập trung phân tích các rào cản pháp lý chủ yếu trong tiếp cận đất đai của DNVVN theo quy định của Luật Đất đai năm 2024 và thực tiễn áp dụng, từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần bảo đảm quyền tiếp cận đất đai của DNVVN được thực hiện một cách thực chất.
Khung pháp lý về tiếp cận đất đai của doanh nghiệp vừa và nhỏ
Cơ hội tiếp cận đất đai của Nhà đầu tư được xem là một trong những chỉ số quan trọng nhất trong việc thu hút đầu tư tại các địa phương nói riêng và đối với Việt Nam nói chung. Mặc dù không được quy định chính thức trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào, khái niệm “tiếp cận đất đai” hay “tiếp cận quyền sử dụng đất” đã trở nên vô cùng quen thuộc và được sử dụng phổ biến trong khoa học pháp lý, cũng như được các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế sử dụng trong các nghiên cứu kinh tế, pháp luật. Một cách khái quát, tiếp cận đất đai có thể được hiểu là khả năng của các chủ thể có thể sử dụng, hưởng lợi từ đất đai. Quyền tiếp cận đất đai từ đó có thể coi là quyền (khả năng) mà pháp luật quy định cho các chủ thể nhất định để trở thành người sử dụng đất theo pháp luật đất đai hoặc ít nhất có thể trực tiếp sử dụng đất phục vụ cho mục đích của mình một cách hợp pháp.
Trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy định trong quy định Luật Đất đai năm 2023. Luật Đất đai năm 2024 đã có những quy định cụ thể về tiếp cận quyền sử dụng đất của Nhà đầu tư theo hướng mở rộng hơn, đảm bảo tiềm năng của đất đai được khai thác tối đa trong nền Kinh tế thị trường định hướng Xã hội Chủ nghĩa. Theo đó, doanh nghiệp vừa và nhỏ (“DNVVN”) có thể tiếp cận đất đai thông qua hai phương thức: (1) Phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước; (2) Phương thức tiếp cận đất đai từ thị trường. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, đối với phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước: DNVVN có thể có được quyền sử dụng đất từ Nhà nước thông qua các hình thức sau: (1) Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất (Điều 118 Luật Đất đai năm 2024); (2) Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất (Điều 119 Luật Đất đai năm 2024); (3) Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất (Điều 120 Luật Đất đai năm 2024). Tuy nhiên, việc quyết định giao đất, cho thuê đất đối với đất đang có người quản lý, sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp được chuyển nhượng dự án bất động sản theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản.
Nhìn chung, giao đất, cho thuê đất là hai phương thức tiếp cận đất đai từ Nhà nước mà DNVVN có thể thực hiện. Thực chất của phương thức này được hiểu là cách thức mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư dựa trên quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để DNVVN đầu tư vốn, thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh nhằm mục đích sinh lợi.
Thứ hai, đối với thức tiếp cận đất đai từ thị trường, DNVVN có thể lựa chọn tiếp cận đất đai theo các hình thức bao gồm: (1) Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất (điêm b khoản 1 Điều 28 Luật Đất đai năm 2024); (2) Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao (điểm c khoản 1 Điều 28 Luật Đất đai năm 2024); (3) Nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị quyền sử dụng đất (điểm d khoản 1 Điều 28 Luật Đất đai năm 2024); (4) Nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (điểm đ khoản 1 Điều 28 Luật Đất đai năm 2024); (5) Nhận tặng cho; nhận thừa kế quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai (điểm e, g khoản 1 Điều 28 Luật Đất đai năm 2024); (6) Thuê lại đất của tổ chức kinh tế, cá nhân khác, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài; thuê lại đất gắn với kết cấu hạ tầng của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (khoản 3 Điều 206 Luật Đất đai năm 2024). Như vậy, với việc pháp luật đất đai cho phép DNVVN tiếp cận đất đai từ thị trường sẽ giúp cho DNVVN có quyền tự chủ trong tiếp cận đất đai khi được chủ động thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào việc Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất với thủ tục đơn gian hơn so với việc xin giao đất hoặc thuê đất từ Nhà nước, tiết kiệm thời gian và chi phí cho doanh nghiệp.
Thực trạng các rào cản pháp lý về tiếp cận đất đai của doanh nghiệp nhỏ và vừa
Trong cơ cấu doanh nghiệp Việt Nam, DNVVN chiếm trên 97% tổng số doanh nghiệp, tạo việc làm cho khoảng 45% lao động và đóng góp hơn 30% GDP .Mặc dù Đảng và Nhà nước đã khẳng định quan điểm coi khu vực kinh tế tư nhân – trong đó DNVVN là lực lượng nòng cốt – là “một động lực quan trọng của nền kinh tế” (Nghị quyết số 68-NQ/TW năm 2025 về phát triển kinh tế tư nhân), đồng thời đặt ra yêu cầu “bảo đảm bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực đất đai” và có cơ chế hỗ trợ riêng cho DNVVN, thì trên thực tế, tiếp cận đất đai vẫn là một trong những “nút thắt” lớn nhất đối với khu vực này.
Thứ nhất, về mặt thể chế, chính sách đất đai vẫn chưa có một chế định riêng, rõ ràng cho DNVVN khi chính sách phân bổ quỹ đất và quy hoạch đất đai không tính đến đặc thù của DNVVN. Pháp luật đất đai hiện hành và trước đây vẫn chủ yếu coi “doanh nghiệp” như một chủ thể chung, chưa phân định cụ thể nhóm DNVVN trong các quy định về sử dụng đất, ưu đãi đất đai. Điều này dẫn đến việc các chính sách phân bổ đất đai ở địa phương, bao gồm cả trong các khu/cụm công nghiệp, thường ưu tiên dự án lớn, doanh nghiệp lớn hoặc FDI, trong khi không có chương trình, cơ chế hay quỹ đất riêng để hỗ trợ DNVVN tiếp cận mặt bằng sản xuất. .
Các doanh nghiệp nhỏ buộc phải hoạt động trong khu dân cư, nhà xưởng tạm hoặc di dời liên tục do không có quỹ đất phù hợp trong quy hoạch, khiến mô hình kinh doanh thiếu ổn định và tiềm ẩn rủi ro pháp lý cao. Điều này phản ánh rõ rào cản mang tính “cơ cấu” khi quỹ đất công chưa được quy hoạch theo nhu cầu doanh nghiệp nhỏ, dữ liệu quy hoạch không minh bạch, chưa công khai danh mục đất chưa đưa vào sử dụng, và thiếu mô hình “cụm công nghiệp giá rẻ” dành riêng cho DNVVN như nhiều nước đã áp dụng.
Thứ hai, một rào cản pháp lý quan trọng khác đến từ quy định lựa chọn nhà đầu tư, bao gồm đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư. Theo Luật Đất đai 2024 và Luật Đầu tư 2020, phần lớn các trường hợp giao đất, cho thuê đất phải thông qua đấu giá hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, trừ một số ít dự án đặc thù. Điều này khiến DNVVN – vốn hạn chế về vốn, kinh nghiệm và hồ sơ dự án – gần như không thể vượt qua vòng sơ tuyển hoặc không thể nằm trong danh sách rút gọn. Đặc biệt khi Luật Đất đai 2024 có hiệu lực và giá đất được giao, cho thuê sẽ được xác định theo giá thị trường, gánh nặng về tài chính sẽ lại trở thành rào cản về tiếp cận đất đai đối với DNVVN.
Từ đó có thể thấy, các tiêu chí hiện nay vẫn vô hình chung “tạo ưu thế rõ rệt cho doanh nghiệp lớn”, vì yêu cầu năng lực tài chính, khả năng huy động vốn, kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự đều là tiêu chí mà DNVVN rất khó đáp ứng. Nhiều địa phương khi tổ chức đấu thầu dự án có sử dụng đất còn đặt thêm các tiêu chí kỹ thuật cao, yêu cầu vốn chủ sở hữu lớn, hoặc yêu cầu cam kết đầu tư ở mức vượt khả năng của DNVVN. Điều này làm cho DNVVN dù có nhu cầu thật, phương án đầu tư khả thi, vẫn không thể cạnh tranh một cách bình đẳng trong các quy trình phân bổ đất đai của Nhà nước.
Như vậy, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư hiện nay – vốn được thiết kế hướng đến dự án lớn – vô hình trung trở thành rào cản pháp lý trực tiếp đối với DNVVN, khiến nhóm doanh nghiệp này khó tiếp cận đất đai từ Nhà nước, dù trên nguyên tắc pháp luật công nhận quyền bình đẳng của mọi doanh nghiệp. Đây là một trong những nguyên nhân sâu xa tạo nên “khoảng cách” giữa quyền tiếp cận đất đai theo luật định và khả năng tiếp cận thực tế của DNVVN.
Thứ ba, thủ tục hành chính đất đai phức tạp, kéo dài và thiếu thống nhất tiếp tục là rào cản đáng kể đối với DNVVN, được thể hiện ở rất nhiều khâu khác nhau. Một là, về mặt pháp lý, Luật Đất đai 2024 quy định một chuỗi thủ tục bắt buộc khi doanh nghiệp tiếp cận đất đai: thẩm định nhu cầu sử dụng đất (Điều 126), giao đất/cho thuê đất (Điều 128), xác định giá đất cụ thể (Điều 158–161), cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Điều 204–215). Tuy nhiên, các thủ tục này chưa được pháp luật hợp nhất thành một quy trình liên thông, khiến DNVVN phải làm việc với nhiều cơ quan khác nhau, dẫn đến quy trình dài dòng và dễ phát sinh yêu cầu hồ sơ ngoài quy định. Nhiều trường hợp doanh nghiệp mang cùng bộ hồ sơ nhưng “nơi nhận, nơi từ chối”, do mỗi địa phương có cách yêu cầu thành phần hồ sơ và giải thích pháp luật khác nhau, làm tăng rủi ro thủ tục cho các doanh nghiệp quy mô nhỏ. Hai là, thủ tục xác định giá đất cụ thể, bắt buộc trước khi giao hoặc cho thuê đất, là một trong những “điểm nghẽn lớn nhất” vì phải qua nhiều vòng định giá: thuê đơn vị tư vấn, Hội đồng thẩm định giá đất cấp tỉnh, sau đó UBND tỉnh phê duyệt. Quy trình này có thể kéo dài nhiều tháng do thiếu cơ sở dữ liệu giá đất và chưa thống nhất về phương pháp định giá, khiến họ không thể hoàn tất thủ tục giao đất hay triển khai dự án đúng tiến độ. hoặc bổ sung nghĩa vụ tài chính.
Hệ quả thể hiện rõ trong Báo cáo Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) của VCCI cho biết, tỷ lệ doanh nghiệp phải trì hoãn hoặc hủy bỏ kế hoạch kinh doanh do gặp khó khăn khi thực hiện các thủ tục hành chính đất đai tiếp tục ở mức cao, gần 74% vào năm 2024, phần lớn trong số này là DNVVN, dễ tổn thương nhất về thời gian và chi phí tuân thủ.
Kiến nghị hoàn thiện pháp luật đất đai - tháo gỡ rào cản pháp lý về tiếp cận đất đai đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa
Thứ nhất, cần thể chế hóa cơ chế “quỹ đất/nhà xưởng dành cho DNVVN” thành nghĩa vụ pháp lý có thể kiểm soát, gắn trách nhiệm với từng địa phương. Nghị quyết 68-NQ/TW đã đưa ra định hướng rất cụ thể về việc dành bình quân tối thiểu 20 ha/khu, cụm công nghiệp hoặc 5% quỹ đất đã đầu tư hạ tầng, đồng thời giảm tối thiểu 30% tiền thuê lại đất trong 5 năm đầu cho các nhóm doanh nghiệp ưu tiên (trong đó có DNVVN). Tuy nhiên, để tránh “chủ trương tốt nhưng khó vào cuộc sống”, cần thể chế hóa thành quy định bắt buộc trong văn bản dưới luật/hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2024 theo hướng: (i) công khai danh mục quỹ đất/nhà xưởng dành cho DNVVN theo từng địa bàn; (ii) quy định cơ chế lựa chọn, tiêu chí thuê minh bạch; (iii) quy định cơ chế bù giá/hoàn trả và nguồn ngân sách để thực hiện hỗ trợ giá thuê như Nghị quyết 68 đặt ra.
Thứ hai, cần chuẩn hóa và “liên thông hóa” quy trình thủ tục đất đai theo hướng một quy trình thống nhất toàn quốc; giảm không gian tùy nghi giữa các địa phương. Các số liệu PCI 2023 cho thấy mức độ khó khăn về đất đai vẫn cao (tỷ lệ DN phải trì hoãn/hủy kế hoạch do thủ tục đất đai tăng mạnh trong 2023). Vì vậy, cần ban hành/hoàn thiện hướng dẫn thủ tục theo Luật Đất đai 2024 theo hướng “một quy trình – một bộ hồ sơ – một đầu mối” (one-stop shop) cho nhóm thủ tục trọng điểm mà DNVVN hay vướng: giao/thuê đất, xác định giá đất cụ thể, cấp GCN, đăng ký biến động. Cách tiếp cận “một cửa điện tử” sẽ làm giảm gánh nặng thủ tục, đồng thời phù hợp với định hướng phát triển chính phủ điện tử và số hoá của Nhà nước ta hiện nay.
Thứ ba, cần điều chỉnh cơ chế lựa chọn nhà đầu tư theo hướng phân tầng dự án, qua đó tạo điều kiện thực chất cho DNVVN tham gia tiếp cận đất đai từ Nhà nước. Thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư trong đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất hiện nay chủ yếu được thiết kế cho các dự án quy mô lớn, với yêu cầu cao về năng lực tài chính và kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự. Cách tiếp cận này vô hình trung loại bỏ phần lớn DNVVN ngay từ vòng sơ tuyển, dù nhiều doanh nghiệp có nhu cầu thực sự và phương án đầu tư khả thi. Vì vậy, cần nghiên cứu thiết kế bộ tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư theo quy mô và tính chất dự án, trong đó đối với các dự án nhỏ và vừa, tiêu chí cần tập trung vào hiệu quả sử dụng đất, khả năng tạo việc làm và đóng góp cho phát triển kinh tế địa phương, thay vì đặt nặng yêu cầu về vốn và kinh nghiệm dự án lớn. Việc phân tầng tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư không chỉ phù hợp với tinh thần hỗ trợ DNVVN mà còn góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực đất đai.
Thứ tư, cần nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật đất đai thông qua việc tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực thực thi của cơ quan quản lý nhà nước. Theo đó, cơ quan quản lý đất đai ở địa phương cần công khai đầy đủ và kịp thời thông tin về quy hoạch, quỹ đất chưa sử dụng, danh mục dự án kêu gọi đầu tư, cũng như tiến độ và kết quả giải quyết các thủ tục hành chính đất đai; đồng thời thiết lập cơ chế giám sát rõ ràng, xác định trách nhiệm cá nhân của cán bộ, công chức trong trường hợp chậm trễ, yêu cầu hồ sơ trái quy định hoặc gây phiền hà cho doanh nghiệp. Song song với đó, cần chú trọng đào tạo, tập huấn chuyên sâu cho đội ngũ cán bộ thực thi Luật Đất đai 2024 nhằm bảo đảm áp dụng thống nhất, đúng tinh thần cải cách của pháp luật mới, đồng thời thúc đẩy tư duy “hỗ trợ và đồng hành cùng doanh nghiệp”. Đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa, sự minh bạch trong thực thi và năng lực hướng dẫn của cơ quan nhà nước có ý nghĩa quyết định trong việc giảm rủi ro pháp lý, chi phí tuân thủ và củng cố niềm tin vào môi trường pháp lý đất đai.
Thứ năm, cần gắn kết hiệu quả thực thi pháp luật đất đai với các cơ chế đánh giá, xếp hạng năng lực điều hành của địa phương, như Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI). Việc công khai các chỉ số về thời gian giải quyết thủ tục đất đai, tỷ lệ hồ sơ bị yêu cầu bổ sung, tỷ lệ DNVVN tiếp cận được đất đai sẽ tạo áp lực cải cách thực chất đối với chính quyền địa phương.
Kết luận
Nhìn chung, các quy định pháp luật hiện hành dù đã mở rộng các hình thức tiếp cận quyền sử dụng đất và khẳng định nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất, nhưng trên thực tế doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNVVN) vẫn gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận đất đai phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh. Các rào cản pháp lý chủ yếu xuất phát từ thiết kế chính sách phân bổ quỹ đất, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư, thủ tục hành chính đất đai và cách thức tổ chức thực hiện pháp luật ở cấp địa phương, khiến DNVVN thường ở vị thế bất lợi so với doanh nghiệp lớn.
Khoảng cách đáng kể giữa quyền tiếp cận đất đai được pháp luật ghi nhận và khả năng tiếp cận đất đai trong thực tiễn của DNVVN cho thấy sự cấp thiết trong việc tháo gỡ các rào cản tiếp cận đất đai. Theo đó, cần hoàn thiện quy định pháp luật để tạo điều kiện cho DNVVN được tiếp cận các dự án phù hợp, giảm bớt gành nặng thủ tục và chi phí, đồng thời cần nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật đất đai qua các yêu cầu giải trình, biện pháp giám sát, đánh giá, từ đó bảo đảm các chính sách hỗ trợ DNVVN được triển khai một cách thực chất, góp phần cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh và thúc đẩy sự phát triển bền vững của khu vực doanh nghiệp.
NGUYỄN HÀ CHI
PHẠM THIÊN HẠNH TRANG
LÊ THỊ KHÁNH DƯƠNG
