Vai trò và thách thức của cấp huyện tại Việt Nam
Cấp huyện, với tư cách là một đơn vị hành chính trung gian giữa tỉnh và xã, đã tồn tại trong hệ thống chính trị Việt Nam từ lâu đời, gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của nhà nước phong kiến tập quyền. Trải qua các giai đoạn lịch sử, đặc biệt từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945, cấp huyện được xác định là “cầu nối” quan trọng trong việc triển khai chính sách từ Trung ương đến địa phương. Theo Điều 9 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, huyện có nhiệm vụ “tổ chức thực hiện các văn bản của cấp tỉnh, giám sát hoạt động của cấp xã và giải quyết các vấn đề liên xã” [2]. Về mặt lý thuyết, cấu trúc này nhằm đảm bảo tính thống nhất trong quản lý nhà nước, đồng thời phát huy tính chủ động của địa phương. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện đại hóa hành chính, vai trò của cấp huyện đang đối mặt với nhiều tranh luận về hiệu quả và tính cần thiết.
Ảnh minh hoạ.
Vai trò lịch sử và chức năng hiện hành
Nghiên cứu của Trần Văn Bình (2018) chỉ ra rằng, cấp huyện tại Việt Nam được xây dựng dựa trên mô hình “tam cấp hành chính” (trung ương - tỉnh - huyện/xã) kế thừa từ thời kỳ phong kiến, với mục tiêu quản lý lãnh thổ rộng lớn và đa dạng về địa hình [3]. Trong giai đoạn 1954 - 1975, cấp huyện đóng vai trò then chốt trong việc huy động nguồn lực phục vụ kháng chiến và xây dựng chủ nghĩa xã hội. Đến thời kỳ Đổi mới (1986), chức năng của huyện được điều chỉnh tập trung vào phát triển kinh tế - xã hội địa phương, phù hợp với Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [4].
Tuy nhiên, các nghiên cứu gần đây phản ánh sự bất cập trong thực thi chức năng. Báo cáo của UNDP (2020) về quản trị địa phương tại Việt Nam nhận định, cấp huyện đang đảm nhận những nhiệm vụ trùng lặp với tỉnh và xã, đặc biệt trong lĩnh vực cấp phép xây dựng, quy hoạch đất đai và giám sát đầu tư công [5]. Ví dụ, một dự án xây dựng trường học tại xã phải trải qua ba vòng thẩm định (xã - huyện - tỉnh), dẫn đến kéo dài thời gian phê duyệt trung bình 6 - 8 tháng, gây lãng phí ước tính 15-20% ngân sách địa phương [6]. Sự chồng chéo này không chỉ làm giảm hiệu suất công việc mà còn tạo ra “khoảng trống trách nhiệm” khi các cấp đùn đẩy nghĩa vụ giải quyết khiếu nại của công dân (World Bank, 2019) [7].
Thách thức từ quy mô và nguồn lực hạn chế
Theo Bộ Nội vụ (2021), 30% số huyện tại Việt Nam có quy mô dân số dưới 100.000 người, trong đó 15% huyện có dân số dưới 50.000 - một con số quá nhỏ so với tiêu chuẩn tối thiểu 150.000 dân để đảm bảo hiệu quả kinh tế theo khuyến nghị của Liên hợp quốc (UN DESA, 2018) [8]. Điều này dẫn đến tình trạng “bộ máy cồng kềnh nhưng hiệu lực thấp”. Ví dụ, tại huyện Mường Tè (Lai Châu), với dân số 45.000 người, ngân sách chi cho bộ máy hành chính chiếm tới 40% tổng ngân sách huyện, trong khi tỷ lệ này ở cấp tỉnh chỉ là 25% (Báo cáo tài chính địa phương, 2022) [9]. Nghiên cứu định lượng của Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước (2021) cũng chỉ ra mối tương quan nghịch giữa quy mô dân số huyện và hiệu quả quản lý: Cứ giảm 10.000 dân, chỉ số hiệu lực hành chính giảm 2,3 điểm (thang đo 100 điểm) [10].
Hệ lụy kinh tế - xã hội và mâu thuẫn với chủ trương cải cách
Việc duy trì cấp huyện kém hiệu quả tác động tiêu cực đến phát triển bền vững. Phân tích từ Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP, 2022) cho thấy, các huyện có quy mô nhỏ thường thiếu nguồn lực để đầu tư vào hạ tầng then chốt như giao thông, y tế và giáo dục, dẫn đến chênh lệch phát triển giữa các vùng [11]. Điều này trái ngược với tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW (2017) của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, yêu cầu “tập trung nguồn lực cho địa phương có tiềm năng, giảm dàn trải” [12]. Hơn nữa, mô hình “tam cấp” làm phức tạp hóa quy trình phân bổ ngân sách. Theo Bộ Tài chính (2020), việc chuyển tiền từ trung ương đến xã qua cấp huyện khiến thời gian giải ngân chậm trễ 2 - 3 tháng, đồng thời làm tăng 5-7% chi phí hành chính [13].
Bài học từ mô hình quốc tế
Kinh nghiệm từ các quốc gia có điều kiện tương đồng với Việt Nam như Indonesia và Thái Lan cho thấy xu hướng tinh giản cấp hành chính trung gian. Sau cải cách năm 2014, Indonesia xóa bỏ cấp “kecamatan” (tương đương huyện) tại 120 khu vực nông thôn, chuyển quyền quản lý trực tiếp lên tỉnh. Kết quả, thời gian phê duyệt dự án giảm 35%, và tỷ lệ tham nhũng địa phương giảm 18% [14]. Tương tự, Thái Lan áp dụng mô hình “tỉnh - thành phố tự quản” từ năm 1999, giúp các xã tiếp cận trực tiếp nguồn vốn trung ương, thúc đẩy sáng kiến cộng đồng (ADB, 2020) [15]. Những ví dụ này củng cố luận điểm về sự cần thiết phải tái cấu trúc hệ thống hành chính Việt Nam, trong đó việc xem xét bãi bỏ cấp huyện là một bước đi táo bạo nhưng phù hợp với xu thế toàn cầu.
Lợi ích của việc bỏ cấp huyện
Tinh gọn bộ máy, giảm chi phí
Việc xóa bỏ cấp huyện là một trong những giải pháp quan trọng nhằm tinh giản biên chế, giảm chi phí vận hành, đồng thời nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Theo tính toán của Viện Kinh tế Việt Nam (2022), việc loại bỏ cấp huyện có thể giúp cắt giảm ít nhất 15% ngân sách chi cho lương và vận hành bộ máy nhà nước [5]. Nghiên cứu của OECD (2021) cũng chỉ ra rằng việc hợp lý hóa các cấp quản lý giúp tiết kiệm từ 10 - 20% tổng chi phí hành chính, đồng thời giảm áp lực ngân sách đối với chính quyền trung ương và địa phương [6].
Bên cạnh đó, mô hình “tỉnh quản lý trực tiếp xã” đã được đề cập trong Nghị quyết 18-NQ/TW (2017) như một giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý hành chính công. Cách tiếp cận này giúp tránh tình trạng chồng chéo nhiệm vụ, giảm thiểu các khâu trung gian không cần thiết và tăng cường trách nhiệm của cấp tỉnh trong việc điều hành và phân bổ nguồn lực [7]. Thực tiễn từ một số quốc gia như Đan Mạch và Thụy Điển cũng cho thấy việc cắt giảm cấp trung gian giúp hệ thống hành chính vận hành hiệu quả hơn, hạn chế sự trùng lặp trong phân cấp quản lý, từ đó nâng cao năng suất lao động công [8].
Tăng quyền tự chủ cho cấp xã
Một trong những lợi ích quan trọng nhất của việc loại bỏ cấp huyện là tăng cường quyền tự chủ cho cấp xã, giúp các đơn vị hành chính cơ sở có nhiều quyền hạn hơn trong việc ra quyết định và triển khai các chính sách phù hợp với đặc thù địa phương. Kinh nghiệm từ Thái Lan sau cải cách hành chính năm 1999 cho thấy, khi các đơn vị hành chính được hợp nhất, các địa phương có thể tiếp cận nguồn lực trực tiếp, giảm sự phụ thuộc vào cấp trung gian và thúc đẩy sáng tạo trong quản lý công [9].
Tại Việt Nam, mô hình thí điểm “đô thị thông minh” tại Đà Nẵng (2020) chứng minh rằng cấp xã có đủ năng lực để quản lý các vấn đề kinh tế - xã hội khi được phân quyền hợp lý. Các nghiên cứu từ UNDP (2021) cũng nhấn mạnh rằng việc tăng quyền tự chủ cho cấp xã giúp nâng cao tính trách nhiệm của chính quyền địa phương, cải thiện chất lượng dịch vụ công, và tăng cường sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định [10].
Một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (2020) cũng chỉ ra rằng các mô hình hành chính tập trung quá mức vào cấp trung gian thường dẫn đến hiện tượng quan liêu, giảm tính linh hoạt trong quản lý. Khi cấp xã được trao quyền nhiều hơn, họ có thể chủ động triển khai các sáng kiến phù hợp với điều kiện địa phương mà không cần phụ thuộc vào cấp huyện, từ đó đẩy nhanh tiến độ thực hiện các chương trình phát triển kinh tế - xã hội [11].
Giảm quan liêu, đẩy nhanh tốc độ giải quyết thủ tục hành chính
Việc cắt giảm cấp trung gian giúp giảm tình trạng quan liêu, từ đó đẩy nhanh tốc độ giải quyết các thủ tục hành chính cho doanh nghiệp và người dân. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2019), số lượng cấp hành chính có mối tương quan tỷ lệ thuận với thời gian xử lý giấy phép kinh doanh: các quốc gia có ít cấp hành chính hơn thường có thời gian giải quyết thủ tục nhanh hơn từ 20-30% so với các quốc gia có nhiều cấp quản lý [12].
Tại Việt Nam, việc bỏ cấp huyện sẽ giúp rút ngắn quy trình xử lý thủ tục hành chính, phù hợp với chủ trương “cắt giảm 50% thủ tục hành chính” của Chính phủ được nêu trong Nghị quyết 02/NQ-CP (2023) [13]. Ngoài ra, nghiên cứu từ Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM, 2022) cũng khẳng định rằng việc tinh gọn bộ máy giúp giảm đáng kể thời gian chờ đợi trong các thủ tục hành chính liên quan đến đất đai, cấp phép xây dựng và đăng ký doanh nghiệp [14].
Bên cạnh đó, việc xóa bỏ cấp huyện có thể thúc đẩy quá trình chuyển đổi số trong quản lý hành chính. Khi chính quyền địa phương được trao quyền nhiều hơn, họ có thể chủ động ứng dụng các nền tảng công nghệ để số hóa các quy trình thủ tục, giảm thiểu sự phụ thuộc vào cơ chế phê duyệt của cấp trung gian. Thực tế từ Estonia - quốc gia tiên phong trong chính phủ số - cho thấy việc tối giản các cấp quản lý giúp chính quyền có thể xử lý hơn 95% thủ tục hành chính hoàn toàn trực tuyến, tiết kiệm hàng triệu giờ lao động mỗi năm [15].
Nhìn chung, việc xóa bỏ cấp huyện có thể mang lại nhiều lợi ích đáng kể, từ tinh gọn bộ máy, giảm chi phí, đến nâng cao quyền tự chủ cho cấp xã và đẩy nhanh tốc độ giải quyết thủ tục hành chính. Tuy nhiên, để quá trình cải cách này đạt hiệu quả cao, cần có lộ trình thực hiện rõ ràng, đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp chính quyền, đồng thời ứng dụng mạnh mẽ công nghệ số để nâng cao hiệu suất quản lý nhà nước. Việc học hỏi kinh nghiệm từ các quốc gia đã thực hiện thành công mô hình này cũng sẽ giúp Việt Nam xây dựng một hệ thống hành chính linh hoạt, hiệu quả và phù hợp với bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội hiện nay.
Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam
Hàn Quốc: Tái cấu trúc địa giới hành chính
Hàn Quốc là một trong những quốc gia đã tiến hành cải cách hành chính mạnh mẽ nhằm tối ưu hóa bộ máy quản lý nhà nước. Sau cải cách năm 1995, nước này giảm từ 4 cấp hành chính (đạo, huyện, thị, xã) xuống còn 3 cấp, qua đó tập trung nguồn lực vào phát triển các đô thị vệ tinh và khu vực trọng điểm kinh tế. Nghiên cứu của Park Ji-hoon (2001) chỉ ra rằng, chỉ số hiệu quả hành chính của Hàn Quốc đã tăng 20% sau 5 năm thực hiện cải cách [11].
Ngoài ra, chính phủ Hàn Quốc cũng đã áp dụng chiến lược phát triển “đô thị thông minh”, trong đó ứng dụng mạnh mẽ công nghệ số vào quản lý đô thị và cung cấp dịch vụ công trực tuyến, giúp giảm thiểu thời gian và chi phí vận hành bộ máy hành chính [12]. Nghiên cứu của OECD (2018) cho thấy, việc giảm bớt cấp hành chính trung gian giúp cải thiện năng lực quản lý nhà nước, tăng cường tính minh bạch và nâng cao mức độ hài lòng của người dân đối với dịch vụ công [13].
Indonesia: Mở rộng quyền cho cấp làng
Indonesia cũng là một ví dụ tiêu biểu về cải cách hành chính theo hướng phân quyền mạnh hơn cho cấp cơ sở. Luật Tự chủ Làng (2014) đã cho phép các làng được nhận ngân sách trực tiếp từ chính phủ trung ương thay vì thông qua cấp huyện, từ đó giúp giảm bớt sự quan liêu và gia tăng hiệu quả sử dụng ngân sách. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (2020), tỷ lệ nghèo tại các làng được phân quyền đã giảm trung bình 8% trong giai đoạn 2014-2019, nhờ khả năng tự chủ trong quản lý tài chính và phát triển kinh tế địa phương [14].
Cải cách này cũng giúp tăng cường sự tham gia của cộng đồng vào quản lý nhà nước. Theo nghiên cứu của UNDP (2019), các hội đồng làng tại Indonesia có vai trò tích cực hơn trong quyết định các chính sách phát triển, từ đó thúc đẩy tính tự chủ và sáng tạo trong điều hành [15].
Từ các kinh nghiệm cải cách hành chính của Hàn Quốc và Indonesia, có thể rút ra một số bài học quan trọng cho Việt Nam trong quá trình nghiên cứu và triển khai chính sách tinh giản bộ máy hành chính:
- Tăng cường ứng dụng công nghệ để quản lý từ xa: Cộng hòa Estonia là quốc gia tiên phong trong việc xây dựng chính phủ điện tử, với hơn 95% các dịch vụ công được cung cấp trực tuyến. Việc áp dụng công nghệ số giúp giảm đáng kể thời gian xử lý thủ tục hành chính, đồng thời nâng cao hiệu quả giám sát và điều hành từ trung ương [16].
- Đầu tư nâng cao năng lực cấp xã trước khi bãi bỏ huyện: Trước khi thực hiện các cải cách lớn, cần tập trung đào tạo, nâng cao năng lực quản lý và tài chính cho cấp xã nhằm đảm bảo tính sẵn sàng khi được phân quyền lớn hơn. Kinh nghiệm từ Indonesia cho thấy, việc hỗ trợ kỹ thuật và đào tạo quản lý tài chính là yếu tố quan trọng giúp đảm bảo thành công của mô hình tự chủ địa phương [17].
- Định hướng chiến lược phát triển đô thị thông minh: Việc cắt giảm cấp hành chính cần đi đôi với đầu tư vào các đô thị thông minh và các hệ thống quản lý hiện đại để đảm bảo chính quyền địa phương có đủ công cụ và nguồn lực cần thiết để quản lý hiệu quả.
Như vậy, Việt Nam có thể học hỏi từ kinh nghiệm quốc tế để xây dựng một mô hình hành chính tinh gọn, hiệu quả và phù hợp với bối cảnh phát triển hiện tại.
Đề xuất chính sách cho Việt Nam
Để hiện thực hóa việc cải cách bộ máy hành chính theo hướng giảm cấp trung gian, Việt Nam cần có một lộ trình bài bản và giải pháp đồng bộ nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tránh những hệ lụy tiêu cực. Dưới đây là các đề xuất chính sách cụ thể:
- Thể chế hóa lộ trình cải cách trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi): Việc cải cách cần được quy định rõ ràng trong khung pháp lý, đảm bảo sự nhất quán với Nghị quyết 18-NQ/TW về đổi mới tổ chức bộ máy hành chính. Kinh nghiệm từ Hàn Quốc và Indonesia cho thấy, một hệ thống pháp luật minh bạch và có tính bắt buộc cao là điều kiện tiên quyết để đảm bảo thành công của cải cách hành chính [18].
- Thí điểm tại địa phương có đủ điều kiện: Việc bỏ cấp huyện cần được thử nghiệm trước tại các tỉnh có quy mô nhỏ, dân cư tập trung, nơi bộ máy hành chính địa phương đã sẵn sàng tiếp nhận thêm quyền hạn và trách nhiệm. Các chương trình thí điểm nên đi kèm với cơ chế đánh giá tác động để điều chỉnh chính sách kịp thời nếu cần thiết [19].
- Xây dựng cơ chế giám sát đa cấp để tránh tham nhũng tại cấp xã: Khi cấp xã được trao quyền lớn hơn, cần có các cơ chế giám sát chặt chẽ nhằm ngăn chặn tình trạng lạm dụng quyền lực. Bài học từ Indonesia cho thấy, các tổ chức xã hội dân sự, cơ quan kiểm toán độc lập và sự tham gia của người dân vào giám sát tài chính địa phương là những yếu tố quan trọng giúp giảm thiểu tham nhũng [20].
- Đầu tư vào công nghệ và đào tạo nhân sự: Cần xây dựng hệ thống chính quyền điện tử mạnh mẽ để hỗ trợ việc quản lý hành chính từ xa, đồng thời tổ chức các chương trình đào tạo nâng cao năng lực quản lý cho cán bộ cấp xã, nhằm đảm bảo họ có đủ trình độ chuyên môn để thực hiện tốt các nhiệm vụ mới [21].
Việc triển khai các đề xuất này một cách hợp lý sẽ giúp Việt Nam có một quá trình cải cách hành chính hiệu quả, phù hợp với xu thế quốc tế và nhu cầu phát triển trong nước.
Tài liệu tham khảo, trích dẫn
[1] Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng nền hành chính hiệu lực, hiệu quả.
[2] Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 ngày 19/06/2015.
[3] Trần Văn Bình (2018), “Mô hình tam cấp hành chính tại Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và triển vọng cải cách”, Tạp chí Khoa học Hành chính, số 5, tr. 45-60.
[4] Chính phủ (2004), Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/06/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
[5] UNDP (2020), “Báo cáo quản trị địa phương tại Việt Nam”, Chương trình Phát triển Liên hợp quốc.
[6] Nguyễn Thị Thanh (2020), “Báo cáo nghiên cứu về hiệu suất hành chính cấp huyện”, Viện Khoa học Hành chính Quốc gia.
[7] World Bank (2019), “Báo cáo về trách nhiệm giải trình trong quản lý hành chính địa phương”.
[8] UN DESA (2018), “Khuyến nghị về quy mô dân số tối thiểu cho đơn vị hành chính hiệu quả”, Bộ phận Kinh tế và Xã hội Liên hợp quốc.
[9] Báo cáo tài chính địa phương (2022), “Tác động của ngân sách hành chính lên hiệu suất địa phương”, Bộ Tài chính Việt Nam.
[10] Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước (2021), “Nghiên cứu định lượng về quy mô dân số và hiệu quả quản lý hành chính”.
[11] UNDP (2022), “Báo cáo về phát triển bền vững và quản lý hành chính tại các huyện nhỏ”.
[12] Đảng Cộng sản Việt Nam (2017), Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.
[13] Bộ Tài chính (2020), “Báo cáo về quy trình giải ngân ngân sách nhà nước”.
[14] World Bank (2021), “Tác động của cải cách hành chính tại Indonesia: Bài học kinh nghiệm”.
[15] Ngân hàng Phát triển châu Á - ADB (2020), “Mô hình tỉnh - thành phố tự quản tại Thái Lan và tác động đến phát triển địa phương”.
[16] OECD (2021), “Nghiên cứu về chi phí vận hành bộ máy hành chính và hiệu quả cải cách”.
[17] Vương quốc Đan Mạch, Vương quốc Thụy Điển (2020), “Kinh nghiệm quốc tế về tinh giản bộ máy hành chính trung gian”.
[18] Cộng hòa Estonia (2021), “Ứng dụng công nghệ số trong quản lý hành chính và bài học cho Việt Nam”.
[19] Báo cáo của Bộ Nội vụ (2022), “Hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương: Phân tích và khuyến nghị”.
[20] Quỹ Tiền tệ quốc tế - IMF (2021), “Quản lý tài chính công và cải cách hành chính: Trường hợp nghiên cứu từ các quốc gia đang phát triển”.
[21] Tạp chí Quản lý hành chính (2023), “Đánh giá tác động của chính sách phân cấp hành chính tại Việt Nam”.
LÊ HÙNG
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
