Xét xử và thi hành án hành chính: Quy định và thực tiễn

(LSVN) - Trong những năm gần đây, số lượng các vụ án hành chính được thụ lý, giải quyết có xu hướng gia tăng, nhiều vụ việc có nội dung phức tạp khiến công tác xét xử và thi hành án hành chính được các cơ quan lập pháp, hành pháp đặc biệt quan tâm. Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 15/11/2019 (Chỉ thị 26) về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính. Ngày 22/02/2022, Ủy ban Tư pháp của Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 388/NQ-UBTP15 về việc thành lập Đoàn giám sát và Kế hoạch số 389/KH-UBTP15 giám sát chuyên đề “Việc chấp hành pháp luật về tố tụng hành chính trong giải quyết các vụ án hành chính, thi hành các bản án, quyết định hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Ủy ban nhân dân”.  Bên cạnh sự chỉ đạo, giám sát từ Chính phủ, Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, các bộ và cơ quan ban ngành khác như Bộ Tư pháp và các cơ quan Tòa án, thi hành án đã tích cực phối hợp, tổ chức thực hiện việc chấp hành pháp luật về tố tụng hành chính trong việc giải quyết các vụ án hành chính, thi hành các bản án một cách có hiệu quả. Tuy nhiên qua thực tiễn giải quyết, do tính chất đặc thù, nhạy cảm, công tác xét xử và thi hành các vụ án hành chính trong thời gian qua còn gặp khá nhiều vướng mắc và bất cập.

Ảnh minh họa. 

Xét xử vụ án hành chính

Bộ luật Tố tụng hành chính (BLTTHC) năm 2015 có hiệu lực với nhiều quy định mới được sửa đổi so với BLTTHC năm 2010, đã góp phần nâng cao hiệu quả, chất lượng của công tác xét xử vụ án hành chính. Đặc biệt, BLTTHC năm 2015 quy định đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện thì việc giải quyết theo thủ tục sơ thẩm thuộc thẩm quyền của Toà án nhân dân (TAND) cấp tỉnh (Luật năm 2010 quy định thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện). Quy định này đã khắc phục được nhiều tồn tại, bất cập từ thực tiễn trước đó, các bản án, quyết định về việc giải quyết vụ án hành chính của TAND cấp huyện bị hủy, sửa chiếm tỷ lệ cao, trong đó phần lớn là việc giải quyết các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp huyện và UBND cấp huyện trong lĩnh vực quản lý đất đai, đây là loại khiếu kiện phức tạp, đòi hỏi phải có thẩm phán chuyên trách chuyên sâu thì việc giải quyết mới hiệu quả.

Nhờ có quy định này, các vụ án hành chính được giải quyết nhanh chóng và hiệu quả hơn. Theo Báo cáo tổng kết công tác năm 2020 và nhiệm kỳ 2016-2020 của TAND Tối cao, trong nhiệm kỳ, các Tòa án đã thụ lý 36.354 vụ, đã giải quyết, xét xử được 32.466 vụ, đạt tỷ lệ 89,3% (so với nhiệm kỳ trước, đã thụ lý tăng 10.889 vụ, đã giải quyết tăng 7.707 vụ). Trong đó, năm 2020, các TAND đã thụ lý 12.470 vụ; đã giải quyết, xét xử được 8.582 vụ, đạt tỷ lệ 68,8% (so với năm 2019, thụ lý giảm 332 vụ, xét xử tăng 1.027 vụ). Theo báo cáo này, Tòa án đã kết hợp triển khai thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp nên tỷ lệ giải quyết các vụ án hành chính đã đạt nhiều tiến bộ (năm 2020 tỷ lệ giải quyết tăng 9,8% so với năm 2019, tăng 18,8% so với năm 2018).

Để đảm bảo chất lượng xét xử các vụ án hành chính, TAND Tối cao đã quy định các tiêu chuẩn, tiêu chí, chuẩn mực cụ thể về việc tuân thủ pháp luật, áp dụng pháp luật trong giải quyết án hành chính của TAND các cấp. Đánh giá về kết quả của việc tuân thủ pháp luật khi giải quyết án hành chính, trong các báo cáo tổng kết năm TAND Tối cao đều khẳng định: Trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính, các Tòa án đã chú trọng việc tổ chức đối thoại giữa người khởi kiện và người bị kiện, nên nhiều vụ án sau khi đối thoại, các bên đã thống nhất cách thức giải quyết, và người khởi kiện đã rút đơn khởi kiện, tuy nhiên những vụ án như vậy chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ. Phần lớn các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai và có tính chất ngày càng phức tạp, việc xét xử và áp dụng các quy định pháp luật để giải quyết còn nhiều khúc mắc, bất cập mà tác giả sẽ đề cập qua một vài vấn đề dưới đây:

Về việc xác minh, thu thập chứng cứ trong các vụ án hành chính, Điều 55 BLTTHC năm 2015 đã có nhiều quy định mới tạo điều kiện cho đương sự khi quy định trách nhiệm của Tòa án trong việc hỗ trợ đương sự thu thập tài liệu, chứng cứ như: đương sự có quyền đề nghị Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của vụ án mà tự mình không thể thực hiện được; đề nghị Tòa án buộc bên đương sự khác xuất trình tài liệu, chứng cứ mà họ đang lưu giữ, quản lý; đề nghị Tòa án ra quyết định buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân đang lưu giữ, quản lý chứng cứ cung cấp chứng cứ; đương sự có quyền được biết, ghi chép, sao chụp, trao đổi tài liệu, chứng cứ do đương sự khác giao nộp cho Tòa án hoặc do Tòa án thu thập được, trừ tài liệu, chứng cứ quy định. Tuy nhiên trên thực tế, việc xác minh, thu thập chứng cứ vẫn vấp phải nhiều khó khăn, vướng mắc. Thời gian xác minh, thu thập chứng cứ thường kéo dài. Trong một số trường hợp, việc yêu cầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp (cũng chính là đơn vị tham mưu ban hành quyết định hành chính) cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án bị gây khó khăn, trì hoãn.

Khoản 3, Điều 60 BLTTHC 2015 có quy định về người đại diện quy định: “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người đại diện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện”. Quy định này được xây dựng nhằm khắc phục bất cập của BLTTHC 2010 khi trong nhiều vụ án hành chính được giải quyết theo luật cũ, người bị kiện ủy quyền cho cán bộ, công chức không nắm rõ vụ việc hoặc không có chuyên môn để tham gia tố tụng khiến Tòa án không thể xem xét giải quyết khách quan, toàn diện vụ án. Tuy nhiên, quy định mới này vẫn phát sinh những bất cập khi “bó hẹp” phạm vi và chủ thể được ủy quyền tham gia tố tụng nên dẫn đến trường hợp người bị kiện viện lý do bận các công việc khác không tham gia làm việc, đối thoại, không tham gia phiên tòa sơ thẩm khiến Tòa án phải tiến hành xét xử vắng mặt. Mặc dù việc xét xử vụ án khi vắng mặt người bị kiện vẫn được tiến hành theo quy định tại Điều 157, 158 của BLTTHC 2015, tuy nhiên sẽ gây ra những khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng xét xử vụ án, không đảm bảo yêu cầu đề cao tính dân chủ, tranh tụng theo tinh thần cải cách tư pháp. Bên cạnh đó việc vắng mặt của người đại diện của UBND, Chủ tịch UBND sẽ khiến người khởi kiện bức xúc bởi họ không gặp được người đại diện của phía người bị kiện để đối chất, tranh luận.

Trong thực tiễn giải quyết án hành chính, tỷ lệ án hành chính bị hủy, sửa còn cao; nguyên nhân là do các tranh chấp phát sinh chủ yếu liên quan đến đất đai và là những vụ kiện khó, phức tạp; một số quy định của pháp luật còn mâu thuẫn hoặc chưa được hướng dẫn nên còn có quan điểm, nhận thức và áp dụng khác nhau giữa các Thẩm phán, giữa các cấp Tòa án, đặc biệt là các quy định của Luật Đất đai về thu hồi, bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất; việc đánh giá chứng cứ, áp dụng pháp luật trong một số vụ án gặp nhiều khó khăn, vướng mắc; nhiều vụ phải thu thập, xác minh, bổ sung tài liệu chứng cứ và phải chờ Ủy ban nhân dân cung cấp tài liệu, chờ Tòa án địa phương thực hiện việc ủy thác thu thập, xác minh chứng cứ, chờ kết quả giám định… do đó thời gian giải quyết vụ án bị kéo dài. Ngoài ra trình độ, năng lực của một số thẩm phán chưa đáp ứng được yêu cầu, không hiểu đúng, không cập nhật kịp thời các văn bản và hướng dẫn thi hành pháp luật. Một số thẩm phán bị áp lực về tâm lý, ngại xét xử án hành chính do án hành chính thường phức tạp, đụng chạm, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cá nhân, tổ chức quyền lực.

Thi hành án hành chính

Công tác thi hành án hành chính (THAHC) là lĩnh vực công tác còn mới so với thi hành án dân sự (THADS) và thi hành án hình sự, từ chỗ được quy định duy nhất tại Điều 74 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996, nay BLTTHC năm 2015 hiện hành đã dành riêng một Chương (Chương XIX) quy định về trình tự, thủ tục thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính. Theo đó Chính phủ là cơ quan thống nhất quản lý nhà nước về công tác THAHC trong phạm vi cả nước, Bộ Tư pháp là cơ quan chịu trách nhiệm tham mưu giúp Chính phủ về công tác này; hệ thống các cơ quan THADS được giao trách nhiệm theo dõi THAHC. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 quy định thời hạn, trình tự, thủ tục THAHC và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án (Nghị định 71), trong đó, đã quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng cục THADS trong công tác THAHC, tạo hành lang pháp lý cho Tổng cục THADS trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến công tác THAHC, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý công tác THAHC.

Đối tượng để THAHC được quy định cụ thể tại Điều 241 BLTTHC 2015 gồm: Bản án, quyết định hoặc phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đã có hiệu lực pháp luật; Bản án, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm; Quyết định giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Tòa án; Quyết định theo thủ tục đặc biệt của Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao quy định tại Điều 296 của Luật này; Quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Tòa án mặc dù có khiếu nại, kiến nghị. 

Thực tiễn công tác THAHC, theo số liệu thống kê của Tổng cục THADS, số lượng các bản án hành chính cần được THAHC có xu hướng ngày càng gia tăng, mặc dù các cơ quan thi hành án đã thi hành xong nhiều bản án, quyết định hành chính của Tòa án, tuy nhiên số lượng bản án, quyết định chưa được thi hành xong cũng chiếm tỷ lệ không nhỏ. Nếu như năm 2018 số bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính chưa được thi hành xong 224; đến hết ngày 31/10/2019 con số này tăn lên là 339 bản án; 10 tháng năm 2020 là 463 bản án; từ ngày 01/10/2020 đến 30/9/2021 tổng số bản án chưa được thi hành xong là 489 (chiếm tỷ lệ 52% tổng số vụ án phải thi hành). Trong số đó có những bản án tồn đọng rất nhiều năm nhưng đến nay vẫn chưa thi hành xong, ngay tại Chỉ thị 26 của Chính phủ cũng đã thống kê còn 21 bản án, quyết định hành chính có hiệu lực pháp luật trước ngày 01/7/2016 (ngày BLTTHC 2015 và Nghị định 71 có hiệu lực thi hành) chưa được thi hành. Tình trạng này dẫn đến người dân bức xúc, việc khiếu kiện kéo dài gây mất ổn định tình hình xã hội, đặc biệt là ảnh hưởng đến uy tín của các cơ quan nhà nước.

Việc còn tồn đọng nhiều bản án chưa được THAHC xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có cả nguyên nhân chủ quan và khách quan. Cụ thể, hoạt động THAHC theo BLTTHC năm 2015 và Nghị định 71 chưa có quy định cụ thể về cơ chế cưỡng chế thi hành án đối với các trường hợp không tự nguyện THAHC, trong khi đây là lĩnh vực nhạy cảm, liên quan trực tiếp đến người phải thi hành án là cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước và bên được thi hành án là người dân. Hầu hết các bản án hành chính chưa thi hành xong đều thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, đây là lĩnh vực hết sức phức tạp, các vụ việc tranh chấp, khiếu kiện thường có lịch sử kéo dài nhiều năm, đã qua nhiều cấp, nhiều ngành giải quyết, hiện trạng quản lý, sử dụng đất theo đó đã có nhiều biến động, trong khi hệ thống các quy định của pháp luật đất đai thường xuyên thay đổi.

Một số quy định của pháp luật về THAHC chưa được quy định rõ ràng, cụ thể dẫn đến phát sinh khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng trên thực tế, như quy định về thi hành án trong trường hợp bản án tuyên hủy quyết định hành chính, về phạm vi trách nhiệm theo dõi THAHC, về xử lý trách nhiệm trong THAHC… Một số cá nhân, cơ quan được giao trách nhiệm trong công tác THAHC còn nể nang, né tránh việc kiến nghị cũng như xem xét, xử lý trách nhiệm của người phải thi hành án trong việc chậm, không chấp hành án hành chính.

Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác xét xử và thi hành án hành chính

Thứ nhất, hoàn thiện và xây dựng đồng bộ, nhất quán giữa các quy định pháp luật về pháp BLTTHC và các luật, văn bản pháp luật khác để công tác xét xử và THAHC được đảm bảo, nhanh chóng và hiệu quả.

Thứ hai, tăng cường chỉ đạo, giám sát các cấp Tòa án, cơ quan THADS đối với công tác xét xử và THAHC, đặc biệt tổ chức thực hiện nghiêm túc, hiệu quả các quy định của BLTTHC năm 2015, NĐ 71 và Chỉ thị 26 nhằm bảo đảm việc xét xử các vụ án hành chính được nhanh chóng, đúng quy định pháp luật. Ngoài ra, cần phải chú trọng nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, cấp trên của các cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan thực hiện chức năng xét xử, quản lý, theo dõi THAHC.

Thứ ba, xây dựng nội dung và tổ chức tập huấn, bồi dưỡng kỹ năng, nghiệp vụ cho các thẩm phán, chấp hành viên để nâng cao trình độ, đảm bảo công tác xét xử và THAHC.

Thứ tư, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về xét xử và THAHC đến đội ngũ công chức và các tầng lớp nhân dân nhằm nâng cao trách nhiệm và nhận thức về công tác xét xử và THAHC. 

Thứ năm, tăng cường công tác phối hợp giữa Bộ Tư pháp với TAND Tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao, Tổng cục THADS và các bộ, ngành, địa phương có liên quan trong công tác quản lý nhà nước về xét xử và THAHC.

Thứ sáu, nâng cao chất lượng hoạt động xét xử các vụ án hành chính trong hệ thống Tòa án, bảo đảm vụ án hành chính phải được xem xét khách quan, toàn diện, phù hợp với các tình tiết của vụ việc và thuyết phục đối với các bên đương sự. Nội dung phán quyết của Tòa án phải được tuyên rõ, cụ thể nghĩa vụ, công vụ mà cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức phải thực hiện tránh tình trạng bản án tuyên chung chung, không rõ nhiệm vụ, công vụ phải thực hiện của người phải thi hành án. Đối với những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có nội dung tuyên không rõ, khó thi hành, các cơ quan THADS cần kịp thời kiến nghị Tòa án có thẩm quyền giải thích rõ ràng, cụ thể hoặc xem xét lại nhằm đảm bảo việc theo dõi THAHC của các cơ quan THADS kịp thời, đúng quy định pháp luật.

Thứ bảy, tập trung và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra và giải quyết khiếu nại tố cáo theo hướng có trọng tâm, trọng điểm, đặc biệt là kiểm tra việc thi hành án hành chính tại các cơ quan, địa phương có số lượng vụ việc thi hành án hành chính lớn, phức tạp, kéo dài nhằm kịp thời phát hiện các sai phạm để chấn chỉnh, xử lý theo quy định, tránh để tình trạng các bản án, quyết định hành chính có hiệu lực còn tồn đọng, ảnh hưởng đến quyền lợi của người bị thiệt hại và gây bức xúc dư luận xã hội.

Thạc sĩ, Luật sư TRẦN THỊ NGỌC TRANG

Đoàn Luật sư TP. Hà Nội

Lãi suất chậm thanh toán trong tranh chấp hợp đồng xây dựng: Thực tiễn xét xử và hướng giải quyết