Trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng pháp luật

(LSO) - Theo quy định Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trách nhiệm giải trình của bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện 02 lần.

Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó[1]. Theo đó, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải thích, cung cấp, làm rõ các thông tin liên quan đến việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao và chịu trách nhiệm đối với kết quả thực hiện chức trách, nhiệm vụ đó trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước sẽ đúng đắn và đầy đủ nhất khi hệ thống bộ máy nhà nước bảo đảm được sự kiểm tra, kiểm soát và chế độ công vụ rõ ràng. Vì vậy, trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ không chỉ là việc cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền chủ động hoặc theo yêu cầu thực hiện cung cấp thông tin đầy đủ, chính xác, kịp thời về quyền, nghĩa vụ, về quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao mà còn là trách nhiệm của mình đối với kết quả thực hiện chức trách, nhiệm vụ đó trước người dân, xã hội và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

1. Quy định của pháp luật và thực tiễn thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong xây dựng pháp luật

Trong quy trình xây dựng pháp luật, cụm từ “giải trình”, xuất hiện đầu tiên tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 (khoản 16 Điều 1 sửa đổi, bổ sung khoản 3 Điều 62), theo đó, cơ quan soạn thảo dự thảo nghị quyết, nghị định có trách nhiệm nghiên cứu các ý kiến tham gia để tiếp thu chỉnh lý dự thảo nghị quyết, nghị định và báo cáo giải trình về việc tiếp thu ý kiến.

Đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, quy định về trách nhiệm “giải trình” của các cơ quan có thẩm quyền hay cơ quan được giao nhiệm vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sau khi tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với các văn bản quy phạm pháp luật như sau: (i) Giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo nghị quyết của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; (ii) Giải trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; (iii) Giải trình trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tưởng Chính phủ. Đồng thời, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng quy định dự thảo; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân; báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản đăng tải trên trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo.

Đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã quy định về các nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Luật đã quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật[2].

Đồng thời, xác trách nhiệm của cơ quan chủ trì trong việc tổng hợp, nghiên cứu, giải trình tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên cổng thông tin điện tử trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Báo cáo giải trình việc tiếp thu ý kiến là một trong các tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, ban hành.

Về cơ bản, trách nhiệm giải trình trong hoạt động xây dựng pháp luật được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm sự giải trình (bao gồm việc cung cấp thông tin, giải trình, giải đáp về thẩm quyền, chức năng được giao/ủy nhiệm) và trách nhiệm phải thực hiện. Hơn nữa, trách nhiệm giải trình trong hoạt động này cũng chủ yếu là giải trình chủ động - là trách nhiệm và nghĩa vụ của cơ quan chủ trì đề xuất hoặc soạn thảo. Điều đó được thể hiện qua rất nhiều bước của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và được quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm, hình thức… trong từng quy trình đề xuất, soạn thảo, xem xét thông qua hoặc ký ban hành, cụ thể:

- Trong quy trình lập đề nghị xây dựng và xem xét thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ và nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh.

Ví dụ, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội hoặc các chủ thể khác theo luật định trong quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cần tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên cổng thông tin điện tử; nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến, thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đồng thời gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được chỉnh lý kèm theo báo cáo giải trình, tiếp thu cho Bộ Tư pháp hoặc Sở Tư pháp khi trình Chính phủ hoặc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh.

- Trong quy trình soạn thảo, xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật[3] trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để nhân dân biết…

Ví dụ: Trong quá trình soạn thảo thông tư, bộ, cơ quan ngang bộ. Bộ chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến. Đăng tải toàn văn dự thảo trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của bộ, cơ quan ngang bộ trong thời gian ít nhất là 60 ngày.

Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo thông tư, bộ, cơ quan ngang bộ có thể lấy ý kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ khác, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND cấp tỉnh, các cơ quan, tổ chức khác, các chuyên gia, nhà khoa học. Cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản chậm nhất là 20 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến. Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, hoàn thiện dự thảo thông tư. Đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, hoàn thiện dự thảo thông tư. Tổ chức pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ…

Như vậy, theo quy định Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trách nhiệm giải trình của bộ, cơ quan ngang bộ trong quá trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện 02 lần: Một là, trách nhiệm giải trình tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo; hai là, trách nhiệm giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định.

- Trong quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP khi quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có quy định cụ thể về trách nhiệm giải trình, tiếp thu trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời, cũng quy định trách nhiệm giải trình của các chủ thể khi cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện kiểm tra văn bản. Theo đó, Nghị định cũng quy định rõ trách nhiệm và quyền của cơ quan, người kiểm tra cũng như của cơ quan đã ban hành văn bản.

Cụ thể, trong trường hợp “cơ quan, người đã ban hành văn bản không xử lý văn bản trái pháp luật hoặc cơ quan kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý thì cơ quan kiểm tra văn bản trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định. Hồ sơ trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản gồm: Báo cáo của cơ quan kiểm tra văn bản; văn bản được kiểm tra; cơ sở pháp lý để kiểm tra; phiếu kiểm tra văn bản theo mẫu; ý kiến của các cơ quan (nếu có); kết luận kiểm tra của cơ quan kiểm tra văn bản; các văn bản giải trình, thông báo kết quả xử lý của cơ quan có văn bản được kiểm tra (nếu có) và các tài liệu khác có liên quan (nếu có)[4]. Hoặc cơ quan, người ban hành văn bản bị kiến nghị xử lý giải trình về những nội dung liên quan đến văn bản[5].

Theo đánh giá chung[6] kể từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao; nội dung của văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm tính hợp hiến, cơ bản bảo đảm tính hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật; đa số văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Ở địa phương, tình trạng sao chép quy định của văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương cơ bản đã được khắc phục; số lượng văn bản quy phạm pháp luật do cấp huyện, cấp xã ban hành giảm đáng kể.

Điều đó cho thấy các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bắt đầu phát huy tác dụng và bước đầu tạo sự chuyển biến mới, tích cực trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên phạm vi cả nước. Các đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đều được tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản với nhiều hình thức phù hợp. Việc đăng tải công khai các đề nghị, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên các Cổng thông tin điện tử, Trang thông tin điện tử để lấy ý kiến nhân dân, doanh nghiệp được thực hiện tương đối nghiêm túc, bảo đảm thời hạn theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Ở địa phương, qua nghiên cứu của tác giả cho thấy, tất cả đề nghị xây dựng nghị quyết và dự thảo nghị quyết, quyết định của HĐND, UBND đều được đăng tải và đăng tải đủ thời gian quy định để lấy ý kiến nhân dân. Một số dự thảo văn bản có nội dung phức tạp hoặc liên quan đến quyền, lợi ích chính đáng của người dân, doanh nghiệp đã được cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan, ban, ngành có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Bên cạnh đó, nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo đã chủ động, tích cực mời các chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ quản lý... tham gia vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, mặc dù đã có những thành công nhất định nhưng nhìn chung, việc thực hiện trách nhiệm giải trình thời gian qua vẫn còn có một số tồn tại, hạn chế nhất định. Cụ thể:

Thứ nhất, quy định về đăng tải dự thảo văn bản trên các cổng thông tin điện tử của cơ quan soạn thảo và Chính phủ đã được các cơ quan thực hiện nhưng việc tiếp thu, xử lý và giải trình tiếp thu ý kiến đóng góp của các chuyên gia, các nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp nói riêng và của công chúng nói chung trong nhiều trường hợp chưa được nghiêm túc thực hiện[7].

Nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc lấy ý kiến và việc tiếp thu, giải trình, phản hồi đầy đủ ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản[8]. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và đăng tải công khai nội dung tiếp thu giải trình nhưng các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý biết. Trong khi đó lại thiếu cơ chế pháp lý để kiểm soát tác động của các nhóm lợi ích đến việc hoạch định chính sách[9].

Thứ hai, một số bộ, cơ quan ngang bộ chưa thực sự quan tâm, tập trung chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là công tác thẩm định, tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định các dự án, dự thảo[10], cụ thể:

- Ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp đối với một số dự án, dự thảo chưa tiếp thu đầy đủ hoặc có giải trình nhưng chưa thuyết phục, khi thảo luận, thông qua, Chính phủ, Quốc hội đã nhất trí với ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp. Có dự án, dự thảo trong báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định có nêu là tiếp thu, nhưng dự thảo và tờ trình lại không được tiếp thu, chỉnh lý theo ý kiến thẩm định.

- Một số dự án, dự thảo chưa có ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp nhưng cơ quan chủ trì soạn thảo đã trình Chính phủ hoặc UBND cấp tỉnh; đồng thời vừa gửi cơ quan tư pháp thẩm định; không có báo cáo giải trình, tiếp thu (Ví dụ: Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của 04 pháp lệnh có liên quan đến quy hoạch, Nghị quyết về thực hiện thí điểm cấp thị thực điện tử cho người nước ngoài nhập cảnh Việt Nam) hoặc không gửi lại báo cáo giải trình, tiếp thu cho Bộ Tư pháp (như Luật Đo đạc và bản đồ) hoặc gửi không đúng thời hạn, gây khó khăn cho Bộ Tư pháp trong theo dõi việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.

- Có trường hợp, dự án, dự thảo cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung nhiều vấn đề mới sau khi thẩm định, cơ quan tư pháp phải phát biểu bổ sung tại phiên họp Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu có ý kiến thẩm định bổ sung của Bộ Tư pháp.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh trong giai đoạn trình dự án luật, pháp lệnh còn có tính cắt khúc và chưa thực sự thỏa đáng[11]. Theo quy định tại Điều 74, 75, 76 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cơ quan trình dự án luật chỉ đóng vai trò phối hợp mà không được chủ động trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý về dự án. Nhiệm vụ chủ trì được chuyển sang cho các cơ quan của Quốc hội.

Đối với dự án luật được xem xét, thông qua tại hai hoặc ba kỳ họp thì ở kỳ họp cuối cùng, quyền trình dự án luật thuộc về Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Điều này cũng đồng nghĩa với thực tế là với một dự án luật, có hai chủ thể trình (cơ quan trình ban đầu và cơ quan của Quốc hội chịu trách nhiệm chỉnh lý dự án luật) và một chủ thể quyết định (Quốc hội).

Tương tự như vậy, đối với dự thảo pháp lệnh, trong thời gian giữa hai phiên họp, cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo, Thường trực Ủy ban pháp luật, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo sự chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (điểm b, khoản 2 Điều 77 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Thứ tư, một số cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc lấy ý kiến và việc tiếp thu, giải trình, phản hồi đầy đủ ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản[12]. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và đăng tải công khai nội dung tiếp thu giải trình nhưng các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý biết. Trong khi đó lại thiếu cơ chế pháp lý để kiểm soát tác động của các nhóm lợi ích đến việc hoạch định chính sách[13].

Theo tác giả, có thể khái quát một số nguyên nhân dẫn đến các hạn chế, bất cập trong việc thực hiện trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình xây dựng pháp luật thời gian qua như sau:

- Nguyên nhân khách quan - từ chính quy định pháp luật về trách nhiệm giải trình trong hoạt động xây dựng pháp luật. Cụ thể:

+ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bước đầu quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến và cơ quan, tổ chức tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (Điều 7) nhưng chưa quy định cơ chế giám sát việc tổ chức lấy ý kiến, tham gia góp ý kiến và trách nhiệm giải trình, phản hồi của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quy trình này.

+ Một số quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về lấy ý kiến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu thống nhất. Ví dụ: Luật không quy định trách nhiệm đăng tải lại và công khai báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến đối với thông tư và các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương; hay với quy định “đồng thời việc gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Sở Tư pháp khi trình Ủy ban nhân dân dự thảo” hoặc chưa thống nhất trong việc việc sử dụng thuật ngữ “báo cáo tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến” đã phần nào làm giảm hiệu lực của báo cáo thẩm định với quy định (khoản 5 Điều 115, khoản 5 Điều 121).

+ Luật chưa đề cập đến việc công khai báo cáo giải trình của bộ, cơ quan ngang bộ đối với ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo. Điều này phần nào hạn chế việc tiếp cận thông tin đến quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, những ý kiến khác đối với nội dung văn bản quy phạm pháp luật và đặc biệt là các ý kiến tham gia của mình được/không được tiếp thu, căn cứ pháp lý không tiếp thu để tạo sự đồng thuận và hạn chế suy nghĩ chủ quan.

+ Luật chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm, chế tài xử lý cá nhân, tập thể trong việc tuân thủ quy định về tiếp thu ý kiến, về trách nhiệm giải trình cũng như tiêu chí xác định hậu quả do văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây ra...; chế tài mới chỉ dừng ở mức phê bình, nhắc nhở công chức khi thi hành công vụ, dẫn đến thiếu tính răn đe và tình trạng này vẫn diễn ra.

+ Luật chưa quy định cụ thể, đầy đủ về các chủ thể có thẩm quyền yêu cầu giải trình; phạm vi, nội dung được yêu cầu giải trình và các hình thức giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hiện Luật mới chỉ xác định trách nhiệm giải trình tiếp thu của cơ quan, tổ chức đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định… và cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong việc tổng hợp ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân và của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và xác định báo cáo giải trình tiếp thu là một thành phần trong hồ sơ trình. Đây cũng là một trong các nguyên nhân của tình trạng “làm cho có - làm cho đủ thành phần hồ sơ” khi kiểm đếm của cơ quan chủ trì soạn thảo.

Chính vì những hạn chế này mà việc giải trình trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều vướng mắc, chồng chéo.

- Nguyên nhân chủ quan:

+ Một số bộ, ngành, chính quyền địa phương chưa nhận thức thật sự đầy đủ về ý nghĩa, tầm quan trọng của “trách nhiệm giải trình” trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, do đó, chưa xác định đúng đắn nội dung, yêu cầu đối với công tác này; người đứng đầu cơ quan, đơn vị chưa quan tâm chỉ đạo sâu sát công tác giải trình, đặc biệt chưa gắn kết giải trình với các hoạt động có liên quan trong quy trình xây dựng, ban hành pháp luật; chưa chỉ đạo sâu sát việc xử lý, giải trình văn bản trái pháp luật đã tự phát hiện hoặc do cơ quan có thẩm quyền phát hiện, kiến nghị xử lý;

+ Cơ chế huy động trí tuệ của người dân, doanh nghiệp vào công tác xây dựng pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến và việc tiếp thu giải trình, phản hồi đầy đủ ý kiến thu được từ đối tượng chịu tác động trực tiếp, người dân, doanh nghiệp. Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến trong việc tiếp thu giải trình ý kiến đóng góp và đăng tải công khai nội dung tiếp thu, giải trình nhưng các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp góp ý biết.

 + Việc ứng dụng công nghệ thông tin hoặc cơ sở dữ liệu phục vụ công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều hạn chế, chưa hiệu quả; đây cũng ra một trong những khó khăn cho việc thu thập thông tin, nghiên cứu, phân tích ý kiến, đóng góp phục vụ quá trình giải trình. Nội dung xin ý kiến đối với các văn bản quy phạm pháp luật từ phía cơ quan nhà nước còn chưa trọng tâm, trọng điểm, không tóm tắt ngắn gọn cho người dân và doanh nghiệp dễ theo dõi và tìm kiếm. Trong khi đó, người dân và doanh nghiệp chỉ quan tâm đến pháp luật khi quy định đó có liên quan trực tiếp đến mình hoặc khi nảy sinh sự việc, như khi bị thanh tra, kiểm tra, xử phạt, khi phải đóng thuế, hoặc khi phải làm các thủ tục hành chính…

2. Một số kiến nghị cụ thể về hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm giải trình trong quá trình xây dựng pháp luật

Để khắc phục các hạn chế, tồn tại về trách nhiệm giải trình trong quá trình xây dựng pháp luật như đã đề cập ở phần trên, trong thời gian tới cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật theo hướng tăng cường sự kiểm tra, giám sát đối với công tác xây dựng pháp luật; tăng cường trách nhiệm của từng cơ quan và nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Đồng thời, thay đổi tư duy trong quy trình xây dựng pháp luật để tiếp tục hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh đáp ứng yêu cầu điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội mới phát sinh, đặc biệt đặt trong bối cảnh cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ 4 theo hướng thay đổi mạnh mẽ từ chỗ thụ động, chạy theo sự việc, hiện tượng xã hội và quan hệ xã hội sang chủ động, đón đầu và định hướng cho quan hệ xã hội; đồng thời, xác định rõ hơn nữa trách nhiệm của các cơ quan trong việc lấy ý kiến, tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức, công dân trong từng công đoạn của quy trình xây dựng pháp luật và trách nhiệm giải trình và công khai giải trình việc tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, công dân; qua đó nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo. Cụ thể:

Thứ nhất, cần bổ sung đầy đủ các thành tố của trách nhiệm giải trình trong hoạt động xây dựng pháp luật

Như đã nêu, trách nhiệm giải trình gồm hai thành tố, đó là (i) cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin và (ii) Trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Việc chịu trách nhiệm sẽ không có đầy đủ ý nghĩa của nó nếu như việc chịu trách nhiệm đó không dựa trên căn cứ nào - chịu trách nhiệm phải dựa trên sự giải trình, thông qua giải trình mà xác định rõ được trách nhiệm của chủ thể.

Ngược lại, chỉ giải trình mà không chịu trách nhiệm gì hoặc không kèm theo chế tài - thì sự giải trình đó không hơn nhiều là sự biện hộ, không có căn cứ ràng buộc trách nhiệm đối với các chủ thể thực hiện. Vì vậy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cần được bổ sung để làm rõ nét hơn thành tố thứ hai trong nội dung của trách nhiệm giải trình khi xây dựng pháp luật nói chung. Theo đó, cần quy định rõ trách nhiệm giải trình của cơ quan, tổ chức lấy ý kiến trong việc phản hồi đối với các ý kiến góp ý, phản biện nhất là từ người dân, doanh nghiệp.

Thứ hai, cần bổ sung thêm các quy định nhằm tăng cường hơn nữa sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng pháp luật

Quá trình xây dựng pháp luật chỉ đảm bảo tính minh bạch, khách quan khi nó không phải là một quy trình khép kín giữa nội bộ các cơ quan nhà nước mà người dân cũng được tham gia xây dựng, đóng góp ý kiến, được cung cấp các thông tin cần thiết để theo dõi, giám sát hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan nhà nước[14].

Sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng pháp luật giúp cơ quan chủ trì soạn thảo huy động được trí tuệ của đông đảo tầng lớp nhân dân, trong đó có các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình xây dựng pháp luật, qua đó giúp nâng cao chất lượng của các dự án, dự thảo văn bảm quy phạm pháp luật. Việc tham gia của người dân cũng là một kênh giúp Chính phủ theo dõi, giám sát việc soạn thảo của các bộ, ngành, đảm bảo thực hiện nghiêm túc, tuân thủ đúng quy trình và yêu cầu đặt ra.

Theo quy định tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013, công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước… Như vậy quyền tham gia ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản, hoạch định chính sách của Nhà nước là quyền hiến định của công dân. Công dân có thể chủ động tham gia ý kiến tại bất kỳ giai đoạn nào của quá trình xây dựng luật, pháp lệnh (khi họ nắm bắt được đầy đủ thông tin về dự án luật, pháp lệnh và tiến trình xây dựng các dự án đó) hoặc Nhà nước tổ chức lấy ý kiến của người dân dưới nhiều hình thức khác nhau (Nhà nước cung cấp thông tin cần thiết và xác định các nội dung cần xin ý kiến để người dân tham gia).

Thứ ba, tiếp tục hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giải trình của các cơ quan chủ trì soạn thảo

- Đổi mới quy trình lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp trong quá trình xây dựng pháp luật theo hướng tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc xin ý kiến; kéo dài thời gian xin ý kiến. Mặt khác, hình thức lấy ý kiến cần phải phong phú, đa dạng hơn; tạo các diễn đàn trên các phương tiện mạng thông tin để mọi người dân có thể tiếp cận và đóng góp ý kiến. Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm và giữ nghiêm kỷ cương đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu và dự thảo văn bản đã được chỉnh lý trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để nhân dân biết.

Về trách nhiệm giải trình trong quá trình xây dựng pháp luật cần quy định cụ thể hơn về:

+ Hồ sơ dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khi đăng tải công khai trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình;

+ Quy trình giải trình của cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến và giải trình tiếp thu ý kiến, cũng như việc đăng tải trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để nhân dân biết;

+ Sửa quy định “đồng thời gửi báo cáo giải trình…” ở một số quy định của luật, vì quy định này đã phần nào làm giảm hiệu lực của báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp;

+ Chế tài xử lý trách nhiệm của đơn vị chủ trì soạn thảo, Thủ tưởng đơn vị soạn thảo, cán bộ, công chức thực hiện nghiên cứu, soạn thảo, tiếp thu ý kiến và giải trình khi văn bản quy phạm pháp luật đó được kết luận là trái quy định pháp luật;

- Cần tăng cường tính minh bạch trong quá trình xây dựng pháp luật, cần quy định rõ về trách nhiệm cung cấp thông tin về dự thảo; trách nhiệm giải trình; trách nhiệm công khai các thông tin về dự thảo đang lấy ý kiến. Bổ sung cơ chế giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức đại diện cho doanh nghiệp trong việc tiếp thu ý kiến của người dân, doanh nghiệp. Đồng thời, trong luật cũng cần thống nhất việc sử dụng cụm từ “báo cáo tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến” hay “bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến” tại một số điều, khoản của Luật.

- Cần tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật từ các cơ quan nhà nước, cải thiện mức độ đầy đủ của các loại thông tin cung cấp cho các đối tượng liên quan, mức độ cập nhật và tính thân thiện của các trang thông tin điện tử. Đặc biệt, cần tập trung hơn nữa vào việc cung cấp các thông tin pháp luật hữu ích cho người dân, doanh nghiệp chứ không chỉ đơn thuần là văn bản quy phạm pháp luật.

- Tăng cường tính chuyên nghiệp trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Cần có quy định từng bước chuyên nghiệp hóa hoạt động hoạch định chính sách, thực hiện quy phạm hóa chính sách; xây dựng cơ chế thu hút cán bộ có năng lực chuyên môn tham gia công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là cán bộ hoạch định chính sách của cơ quan quản lý nhà nước. Đảm bảo việc tuân thủ trình tự, thủ tục trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, xóa bỏ cách làm mang tính hình thức, đối phó.

- Nâng cao hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ làm công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời quan tâm bồi dưỡng, hướng dẫn kỹ năng yêu cầu giải trình và giải trình đối với các cơ quan nhà nước trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.