Theo quy định của Luật Đất đai, việc định giá đất cụ thể để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được xác định trên cơ sở “giá đất phổ biến trên thị trường”. Tuy nhiên, việc xác định giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường là hết sức khó khăn khi thị trường bất động sản chưa thực sự hoạt động công khai minh bạch; các cơ quan quản lý nhà nước còn khó khăn trong thực hiện việc theo dõi, giám sát và tổng hợp đầy đủ, chính xác và kịp thời các thông tin giao dịch về quyền sử dụng đất trên từng địa bàn, nhất là đối với đất ở.
Theo phản ánh của nhiều địa phương, trong quá trình triển khai thực hiện chính sách cho người dân có đất bị thu hồi còn phát sinh vướng mắc như về chính sách hỗ trợ cho người dân để xác định, lựa chọn việc làm, lựa chọn hướng chuyển đổi nghề nghiệp, việc tổ chức đào tạo nghề đối với người dân bị thu hồi đất là rất khó. Trên thực tế, nhiều hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất sản xuất không thực hiện được việc chuyển đổi ngành nghề; nhiều hộ gia đình, địa phương còn lúng túng trong việc xác định, lựa chọn ngành nghề để chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo quy định.
Tại nhiều địa phương có đất bị thu hồi, khi dự án đi vào hoạt động, các doanh nghiệp còn rất hạn chế trong việc tiếp nhận, tuyển dụng lao động địa phương, nhất là các đối tượng bị thu hồi đất để thực hiện dự án. Bên cạnh đó, số người trong độ tuổi lao động bị thu hồi đất phần lớn là lao động phổ thông, trình độ kỹ thuật thấp, không đáp ứng được nhu cầu lao động trong môi trường công nghiệp hoặc lao động kỹ thuật cao.
Thực tế còn tồn tại nhiều vướng mắc trong công tác tái định cư, tình trạng thiếu nhà ở, đất ở tái định cư hoặc thiếu nguồn vốn dành cho việc xây dựng các khu tái định cư. Chất lượng các khu tái định cư chưa bảo đảm, đặc biệt đối với các nhà ở tái định cư là chung cư. Tỉ lệ lấp đầy các chung cư còn thấp, nhà xây xong không có người ở, xây thô không hoàn thiện hoặc đất chia lô để đấy, không triển khai xây dựng. Đó là một trong những nguyên nhân gây cản trở trong công tác thu hồi, chống người thi hành công vụ, khiếu nại, khiếu kiện về đất đai kéo dài làm phức tạp tình hình chính trị địa phương.
Mặt khác, hiện nay các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nằm rải rác ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật (Luật, Nghị định, Thông tư) và tại các văn bản của địa phương như quyết định về bảng giá đất, quyết định quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất…, gây khó khăn rất nhiều cho người dân trong việc tìm hiểu, nắm rõ các quy định của pháp luật và khiến cơ quan có thẩm quyền áp dụng sai lệch, không đồng nhất giữa các tỉnh, thành phố.
Trình tự, thủ tục thu hồi đất không quy định bước ghi nhận hiện trạng khu đất bị thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đất. Việc ghi nhận hiện trạng khu đất thu hồi tại thời điểm thông báo thu hồi đất có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bồi thường tài sản gắn liền với đất, đặc biệt là cây trồng, vật nuôi, những tài sản mà việc tạo lập không cần khai báo, đăng ký. Quy định thủ tục này sẽ góp phần ngăn chặn tình trạng cố tình tạo lập tài sản đón đầu thu hồi đất để được bồi thường và có căn cứ chặt chẽ trong giải quyết thắc mắc, khiếu nại khi giải phóng mặt bằng.
Việc cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc chưa được quy định chặt chẽ, thiếu đồng bộ. Cụ thể, việc kiểm đếm là một khâu rất quan trọng trong thủ tục thu hồi đất, sự chính xác trong công tác kiểm đếm là tiền đề để xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng cho người dân bị thu hồi đất. Hiện nay, ngoài Điều 70 Luật Đất đai quy định về cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc thì không có bất kỳ một văn bản nào hướng dẫn thi hành trong khi công tác này cũng không kém phần phức tạp so với việc cưỡng chế thu hồi đất. Luật Đất đai chỉ quy định chủ thể ban hành quyết định cưỡng chế mà không quy định rõ chủ thể nào có trách nhiệm thực hiện việc tổ chức cưỡng chế nên đã gây khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền triển khai trên thực tế, dẫn đến tình trạng áp dụng khác nhau và có trường hợp thiếu thành phần dẫn đến kiếm đếm sai, gây khó khăn trong việc xây dựng phương án bồi thường hỗ trợ.
Giá đất cụ thể để áp dụng trong việc bồi thường là một phần quan trọng của chính sách tài chính về đất đai, điều tiết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu và người sử dụng đất. Tuy nhiên, quy trình xác định giá đất theo hướng dẫn tại các thông tư, nghị định hiện nay thực hiện còn nhiều vướng mắc, chưa phù hợp với thực tế. Việc định giá đất được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 114 Luật Đất đai: “Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng và trình hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Bảng giá đất được xây dựng định kỳ 05 năm một lần”. Đây là những điểm tích cực trong cơ chế định giá đất của Nhà nước, thể hiện sự định mức và phân loại trong các chính sách tài chính đất đai. Để hướng dẫn cụ thể hơn về xác định giá đất, Chính phủ ban hành Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất, được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 01/2017/ NĐ-CP ngày 06/01/2017. Bộ TN&MT cũng đã ban hành Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết về phương pháp định giá đất; xây dựng điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện việc xác định giá đất còn vướng mắc trong áp dụng, các phương pháp xác định giá đất còn gây khó khăn trong quá trình thực hiện cũng như không phù hợp giữa quy định và thực tế.
Mặt khác, giá đất là đại lượng luôn biến động do phụ thuộc rất nhiều yếu tố, tuy nhiên khung giá và bảng giá đất lại được coi là cố định và áp dụng trong một thời gian dài. Với chu kỳ là 5 năm một lần, bảng giá cũng như khung giá đất có độ trễ hơn rất nhiều so với các biến động giá trên thị trường. Giá đất do Nhà nước quy định luôn thấp hơn nhiều so với giá đất thị trường, giá đất quá thấp dẫn đến tình trạng khiếu kiện triền miên của người dân bị thu hồi đất. Giá đất cụ thể trong từng trường hợp sẽ có sự linh hoạt hơn, bám sát với giá thị trường hơn. Chính vì lý do đó, việc quy định giá đất cụ thể đã khẳng định sự chi phối của yếu tố thị trường trong quan hệ quản lý và sử dụng đất, góp phần bảo đảm thông tin minh bạch và khách quan. Bên cạnh những dấu hiệu tích cực mà Luật Đất đai đem lại đối với vấn đề định giá đất thì vẫn còn rất nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật về định giá đất. Cụ thể:
Khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai quy định nguyên tắc xác định giá đất, đó là phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng. Dưới góc độ pháp lý, giá đất phổ biến trên thị trường là mức giá có tần suất xuất hiện nhiều nhất trong các giao dịch đã chuyển nhượng trên thị trường. Tuy nhiên, một số loại đất, khu vực không có thông tin về giá đất chuyển nhượng trên thị trường hoặc nơi có thị trường nhưng thông tin giá đất thị trường độ tin cậy không cao gây khó khăn trong việc định giá đất. Bên cạnh đó, hợp đồng chuyển nhượng không thể hiện thực tế giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường, do người dân thường kê khai giá chuyển nhượng thấp hơn giá thực tế để giảm thuế.
Tại điểm d khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai quy định việc định giá đất phải bảo đảm nguyên tắc cùng thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau. Tuy nhiên, thực tế ở nhiều địa phương, chỉ cách nhau một con đường nhỏ, nhưng giá đất hai bên đường đã khác nhau xa, đặc biệt các thửa đất liền kề nhau là nơi giáp ranh địa giới hành chính cấp tỉnh.
Quy trình định giá đất được quy định tại Điều 15 Luật Đất đai, từ điều tra, phân tích, tổng hợp thông tin, xây dựng phương án, thẩm định và quyết định giá đất đều do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, còn đối tượng chịu ảnh hưởng nhất từ giá đất là người sử dụng đất lại đứng ngoài quy trình. Mặc dù Điều 115 và Điều 116 Luật Đất đai có quy định về việc tư vấn giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập. Tuy nhiên, theo Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã sửa đổi, bổ sung, cơ quan nhà nước sẽ quyết định thuê hay không thuê tổ chức tư vấn định giá đất độc lập tham gia xây dựng phương án định giá đất. Do đó, giá đất mang nặng tính áp đặt của chủ thể quản lý, gây những ảnh hưởng nhất định về tính công bằng và chính xác của giá đất được quyết định. Về phương pháp xác định giá đất vẫn còn hạn chế, chứa đựng nhiều yếu tố chủ quan cũng như năng lực của chủ thể thẩm định giá đất ảnh hưởng đến kết quả của quá trình xác định giá đất.
Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, có 5 phương pháp định giá đất: Phương pháp so sánh trực tiếp, phương pháp chiết từ, phương pháp thặng dư, phương pháp thu thập, phương pháp điều chỉnh hệ số giá đất. Dựa vào các thông tin đã thu thập được, chủ thể thẩm định giá đất sẽ lựa chọn, áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp xây dựng phương án giá đất. Điều này có nghĩa là việc áp dụng phương pháp nào là do ý chí chủ quan của chủ thể quyết định. Trong quá trình thu thập thông tin, việc xác định các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất, xác định % tỉ lệ để điều chỉnh mức giá do các yếu tố khác biệt còn phụ thuộc vào kinh nghiệm của người làm công tác thu thập thông tin, chưa có căn cứ pháp lý.
Về định giá đất trong khu quy hoạch bổ sung tại khoản 3 Điều 9 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, khi thực hiện bổ sung giá đất vào bảng giá đất sẽ căn cứ vào giá đất trong bảng giá đất hiện hành để bổ sung, các khu quy hoạch trong bảng giá đất hiện hành đã có đường giao thông đầy đủ. Như vậy, được hiểu khi bổ sung giá đất các khu quy hoạch là giá đất đã có đầy đủ đường giao thông, hệ thống hạ tầng kỹ thuật. Tuy nhiên, trên thực tế giá đất khu quy hoạch bổ sung chưa có đường, cơ sở hạ tầng lại được xác định tương đương với giá đất trong bảng giá đất hiện hành, dẫn đến xác định giá đất theo phương pháp thặng dư khi Nhà nước tính thu tiền sử dụng đất khi giao đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án tại các khu quy hoạch nêu trên thì giá đất thấp hơn giá đất quy hoạch trong bảng giá đất.
Còn nhiều vấn đề khác nữa đang có những khó khăn, vướng mắc nhất định như kế hoạch định giá đất cụ thể hàng năm, trình tự thực hiện điều chỉnh giá đất, thẩm định giá đất. Đặc biệt, công tác thẩm định giá đất là một khâu quan trọng và chiếm nhiều thời gian trong việc thực hiện quy trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư các dự án. Thực tế hiện nay, các đơn vị tư vấn thẩm định giá còn gặp rất nhiều khó khăn, hạn chế trong tìm kiếm thông tin giao dịch tài sản và xác định hệ số điều chỉnh giá đất. Các quy định về thẩm định giá còn mang nặng tính nguyên tắc nên khi áp dụng còn nhiều bất cập, các văn bản hướng dẫn phải bổ sung nhiều lần, thiếu tính nhất quán, dẫn đến làm chậm tiến độ thực hiện. Bên cạnh đó, công tác tái định cư cũng gặp phải các vướng mắc, khó khăn trong việc đáp ứng đầy đủ nhu cầu của người dân khi bị thu hồi đất.
Từ những tồn tại, hạn chế nêu trên, một số giải pháp, kiến nghị để hoàn thiện chính sách về kinh tế đất đai; giá đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất như: Việc xây dựng giá đất bồi thường phải sát với giá chuyển nhượng trên thị trường trong điều kiện bình thường; thường xuyên có sự cập nhật bảng giá đất để việc xác định hệ số điều chỉnh giá đất và đơn giá bồi thường được thực hiện chính xác nhất; hoàn thiện chính sách hỗ trợ kịp thời, phù hợp với sự thay đổi giá cả thị trường; đẩy mạnh bố trí tái định cư, tăng cường các chính sách hỗ trợ đối với các hộ gia đình bị thu hồi đất; công nghệ hóa hệ thống quản lý đất đai để công tác bồi thường, hỗ trợ được thực hiện nhanh chóng, giảm bớt các trình tự, thủ tục pháp lý khác và hoàn thiện các quy định về thẩm định giá, tránh tình trạng khó khăn, bất cập trong việc áp dụng vào thực tiễn.
Thạc sĩ, Luật sư NGUYỄN ĐỨC HÙNG
Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH TGS, Đoàn Luật sư TP. Hà Nội
HOÀNG MINH THÀNH
Thực tiễn thi hành Luật Đất đai 2013 và những bất cập cần sửa đổi, bổ sung
