Hoàn thiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai

(LSVN) - Hiện nay, tình trạng khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai là một trong những vấn đề rất phức tạp. Một trong số những nguyên nhân gây ra tình trạng này là công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo chưa mang lại hiệu quả. Bài viết dưới đây chỉ ra một số hạn chế và kiến nghị hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai.

Ảnh minh họa.

1. Tình hình khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai

Theo Tổng Thanh tra Chính phủ Lê Minh Khái, năm 2019, tình hình khiếu nại, tố cáo (KN, TC) của công dân vẫn diễn biến phức tạp; nhiều đoàn đông người và công dân của một số địa phương thường xuyên tập trung lên các cơ quan Trung ương khiếu nại, tố cáo dài ngày. Trên một số lĩnh vực khiếu nại, tố cáo diễn biến phức tạp như: Liên quan đến lĩnh vực môi trường (việc quy hoạch, xây dựng, vận hành nơi tập kết, nhà máy xử lý rác thải; việc xả thải của doanh nghiệp tại một số khu công nghiệp; việc quy hoạch, xây dựng nghĩa trang; khai thác tài nguyên, khoáng sản, dự án điện năng lượng gió, mặt trời); liên quan đến đất nông - lâm trường; liên quan đến quyền của người mua nhà ở một số dự án sai phép, nhà ở trong các khu nghỉ dưỡng,…. 

Về cơ cấu, lĩnh vực khiếu nại, tố cáo không có nhiều thay đổi so với các năm trước, tập trung chủ yếu về khiếu nại liên quan đến đất đai chiếm 67,7 % tổng số đơn khiếu nại (tăng 5,9%); còn về tố cáo vẫn chủ yếu là tố cáo cán bộ, công chức vi phạm pháp luật trong quản lý, thực thi công vụ,... Tại một số địa phương tình hình khiếu nại có diễn biến rất phức tạp liên quan đến tranh chấp đất đai có nguồn gốc do nông, lâm trường quản lý, việc chuyển đổi mô hình chợ truyền thống, việc thu phí tại các trạm BOT, vấn đề mua bán và quản lý nhà chung cư. Đáng chú ý là một số vụ việc khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai, đầu tư xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp có quy mô lớn nhưng việc xem xét, giải quyết quyền lợi của người bị thu hồi đất chưa thấu đáo, kịp thời nên tiếp tục diễn ra rất gay gắt (điển hình là khiếu nại, tố cáo của công dân Khu đô thị Thủ thiêm, TP. Hồ Chí Minh).

Hầu hết khiếu nại, tố cáo đông người, phức tạp là các vụ việc cũ chưa được giải quyết dứt điểm hoặc những vụ việc đã được cơ quan nhà nước giải quyết hết thẩm quyền, các cấp, ngành kiểm tra, rà soát nhưng công dân không đồng ý tiếp tục khiếu kiện với thái độ bức xúc, gay gắt. Số liệu báo cáo của các bộ, ngành, địa phương cho thấy, so với năm 2018, tuy tổng số đơn thư các loại (khiếu nại, tố cáo; kiến nghị, phản ánh) giảm 7 %, số vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước giảm 3%, số đoàn đông người giảm 0,6% nhưng số lượt công dân đến các cơ quan nhà nước khiếu nại, tố cáo, kiến nghị phản ánh tăng 4,3%.

Về tố cáo, so với năm 2018 giảm 11,3% số đơn nhưng tăng 6,6% số vụ việc thuộc thẩm quyền. Nội dung chủ yếu là tố cáo cán bộ, công chức lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý làm trái trong quản lý, thực thi công vụ; bao che cho cấp dưới gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và Nhà nước; một số trường hợp người khiếu nại chuyển sang tố cáo, chủ yếu là do kết quả giải quyết khiếu nại chưa đáp ứng được nguyện vọng của người khiếu nại. Trong tổng số đơn tố cáo, nội dung tố cáo trong lĩnh vực hành chính chiếm tỉ lệ 66,5% (tăng 1,2% so với năm 2018); tố cáo trong lĩnh vực tư pháp chiếm tỉ lệ 5,1%, chủ yếu là tố cáo cán bộ các cơ quan tiến hành tố tụng thiếu khách quan trong giải quyết các vụ án; tố cáo cán bộ, công chức có hành vi tham nhũng chiếm tỉ lệ 1,9% ,...

Trong tổng số quyết định hành chính về đất đai bị KN,TC thì tỷ lệ KN,TC đúng và có đúng chiếm khoảng 47,8%. Trong số các vụ được đưa ra xét xử tại Tòa án thì tỷ lệ khởi kiện đúng và đúng một phần chiếm 19,5%. Điều này cho thấy, nhiều vụ việc KN,TC của công dân là có cơ sở, việc ra quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính về đất đai của các cấp chính quyền còn nhiều thiếu sót. 

2. Bất cập, hạn chế trong quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai

Theo Điều 204 Luật Đất đai 2013, người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

Theo Điều 205 Luật Đất đai 2013, cá nhân có quyền tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, việc giải quyết tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo.

Như vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai cũng có chung quy định như đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong các lĩnh vực khác. Cụ thể, hiện nay các vấn đề liên quan như chủ thể có thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thi hành quyết định, thời hạn giải quyết… nằm trong quy định của Luật Khiếu nại 2011 và Luật Tố cáo 2018. Mặc dù pháp luật hiện nay cũng quy định khá chi tiết, đầy đủ và tương đối hợp lý các vấn đề liên quan đến giải quyết KN, TC. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những hạn chế như sau:

2.1. Về giải quyết khiếu nại

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại

Theo quy định tại Điều 17 - 26 Luật Khiếu nại 2011 thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định cho các cá nhân cụ thể (Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương; Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ; Bộ trưởng, Tổng thanh tra chính phủ; Chánh thanh tra các cấp; Thủ tướng Chính phủ). Điều đáng nói ở đây là pháp luật không quy định thẩm quyền giải quyết KN, TC cho tập thể cơ quan, cũng không quy định cho các cá nhân nêu trên thay mặt, đại diện cơ quan để giải quyết KN, TC đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan mình. Do đó, trong những trường hợp quyết định hành chính do cơ quan ban hành (UBND huyện ban hành quyết định cấp GCNQSDĐ, quyết định thu hồi đất,…) thì ai sẽ là người có thẩm quyền giải quyết. Nếu căn cứ vào những nghĩa trong nội dung của các quy định tại Luật Khiếu nại thì Chủ tịch UBND cấp huyện sẽ không có thẩm quyền giải quyết bởi vì Luật quy định chỉ được giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Chủ tịch, còn đây là quyết định của UBND mà đây lại là những quyết định hoàn toàn khác nhau. 

Thủ tục đối thoại

Theo quy định hiện nay, trường hợp người bị khiếu nại là người có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại thì đồng thời họ lại là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định tại Điều 17 - 23 Luật Khiếu nại. Khi thực hiện nghĩa vụ đối thoại theo quy định thì họ với tư cách là người bị khiếu nại có nghĩa vụ tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại. Nhưng theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 14 thì họ với tư cách là người giải quyết khiếu nại có nghĩa vụ “tổ chức đối thoại với người khiếu nại người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chứ,c cá nhân có liên quan”.

Như vậy, hai quy định này chưa hoàn toàn thống nhất với nhau. Trong trường hợp này, người bị khiếu nại vừa có quyền ủy quyền cho người khác, vừa có nghĩa vụ phải tổ chức đối thoại. Thực tế cho thấy chủ yếu người bị khiếu nại sẽ lựa chọn việc ủy quyền. Việc này khiến cho người được ủy quyền đối thoại thường bị động và lúng túng khi thực hiện đối thoại, nhất là thực hiện thủ tục đối thoại và hướng giải quyết khiếu nại. Do đó, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả đối thoại. Mặt khác, nếu vừa là người chủ trì cuộc đối thoại vừa là một bên trong cuộc đối thoại thì ý nghĩa của cuộc đối thoại khó bảo đảm được tính khách quan và công minh. Vì vậy, cho dù áp dụng quy định nào thì thực tế vẫn dẫn đến hạn chế.

Thời hạn giải quyết khiếu nại

Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 30 ngày kể từ ngày thụ lý, đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày. Thời hạn này là quá ngắn so với các công việc phải thực hiện trong quá trình thẩm tra, xác minh nội dung KN, như: Thu thập hồ sơ, làm việc với các cơ quan, đơn vị có liên quan, giám định chữ ký... đặc biệt là đối với các địa phương có địa bàn rộng, đi lại khó khăn. Do đó, nhiều vụ việc bị vi phạm về mặt thời gian.

Đình chỉ giải quyết khiếu nại

Điều 10, Luật Khiếu nại quy định: “Người khiếu nại có thể rút khiếu nại tại bất cứ thời điểm nào trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại; việc rút khiếu nại phải được thực hiện bằng đơn có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại; đơn xin rút khiếu nại phải gửi đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi nhận được đơn xin rút khiếu nại thì đình chỉ việc giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại về việc đình chỉ giải quyết khiếu nại”.

Hiện nay, Luật Khiếu nại mới chỉ quy định một trường hợp đình chỉ giải quyết khiếu nại đó là khi người khiếu nại rút đơn khiếu nại. Tuy nhiên, việc quy định bắt buộc người khiếu nại phải có đơn rút khiếu nại gửi người có thẩm quyền giải quyết gây nhiều khó khăn trong đình chỉ giải quyết vụ việc. 

Trên thực tế giải quyết khiếu nại ngoài trường hợp người khiếu nại rút khiếu nại thì còn gặp nhiều trường hợp cần thiết phải đình chỉ giải quyết khiếu nại nhưng không có cơ sở pháp lý khiến các cơ quan giải quyết hết sức khó khăn như: Người KN là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; người KN đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người KN có hành vi trốn tránh cơ quan có thẩm quyền giải quyết KN, người KN mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật. 

2.2. Về giải quyết tố cáo

Về hình thức tiếp nhận tố cáo

Điều 22 Luật Tố cáo 2018 quy định 02 hình thức tố cáo là bằng đơn tố cáo hoặc trình bày trực tiếp tại cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Tuy nhiên, với sự phát triển của xã hội thì việc quy định như vậy là không còn phù hợp và đang trở thành rào cản trong việc thực hiện quyền tố cáo và giải quyết tố cáo của người dân. Trong khi đó, vai trò của tố cáo là vô cùng quan trọng trong việc phát hiện sai sót, xử lý vi phạm, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. 

Thời hạn giải quyết tố cáo

Luật Tố cáo 2011 quy định thời hạn giải quyết tố cáo là 60 ngày, vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết là 90 ngày kể từ ngày thụ lý giải quyết tố cáo. Để việc giải quyết được kịp thời, nhanh chóng, đúng nguyên tắc, Luật Tố cáo 2018 đã rút ngắn lại quy định thời hạn giải quyết tố cáo. Theo đó, thời hạn giải quyết tố cáo được quy định tại Điều 30 là không quá 30 ngày kể từ ngày thụ lý tố cáo, đối với vụ việc phức tạp thì có thể gia hạn giải quyết tố cáo một lần nhưng không quá 30 ngày, đối với vụ việc đặc biệt phức tạp thì có thể gia hạn giải quyết tố cáo 2 lần, mỗi lần không quá 30 ngày. Thực tế, quy định này nhằm rút ngắn thời hạn giải quyết tố cáo, nâng cao hiệu quả làm việc của các cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, trong lĩnh vực đất đai, vụ việc liên quan đến lịch sử quản lý và sử dụng đất thời kỳ trước là vấn đề phức tạp do đó một số trường hợp không thể bảo đảm thời hạn giải quyết theo quy định. Nếu quy định thời hạn ngắn sẽ ảnh hưởng lớn và trực tiếp đến chất lượng giải quyết cũng như vi phạm về thời hạn sẽ còn xảy ra rất nhiều trên thực tế.

2.3. Bất cập chung liên quan đến cơ chế, tổ chức giải quyết KN, TC

Hiện nay, tổ chức và cơ chế giải quyết KN, TC về đất đai thiếu ổn định và bất cập so với yêu cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại, tố cáo đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận, do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhất là trong lĩnh vực đất đai là một lĩnh vực khó, liên quan đến vấn đề lịch sử. Nhưng hiện nay, hầu hết cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại chủ yếu là kiêm nhiệm; khiếu nại về đất đai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện, xã nhưng cơ quan có thẩm quyền thụ lý giải quyết ở cấp này lại không tương ứng (trình độ, quy mô, cơ cấu). Do đó, từ việc tiếp nhận, thụ lý, đến việc giải quyết, chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc… đều chưa tốt.

3. Kiến nghị hoàn thiện

3.1. Về giải quyết khiếu nại

Thứ nhất, cần bổ sung thêm thẩm quyền giải quyết khiếu nại cho Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND huyện, Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc Sở và cấp tương đương, Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chánh thanh tra các cấp, Bộ trưởng, Tổng thanh tra Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền thay mặt cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan mình và giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan cấp dưới trực tiếp đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết.

Thứ hai, về đối thoại như đã phân tích, hiện cả hai quy định liên quan đều bộc lộ những bất cập. Dẫn đến vừa tốn thời gian, chi phí nhưng không đem lại hiệu quả. Do đó, cần bổ sung quy định cụ thể trong trường hợp người giải quyết khiếu nại lần đầu đồng thời là người bị khiếu nại thì không tổ chức đối thoại. 

Thứ ba, cần sửa đổi Điều 28 Luật Khiếu nại 2011 theo hướng tăng thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 45 ngày kể từ ngày thụ lý, đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày kể từ ngày thụ lý, đối với vụ việc phức tạp thì thời gian có thể giải quyết có thể kéo dài nhưng không quá 90 ngày kể từ ngày thụ lý. 

Thứ tư, cần quy định nhiều hình thức thể hiện ý chí rút khiếu nại của người khiếu nại như bằng đơn hoặc trực tiếp qua buổi làm việc và thể hiện trong biên bản làm việc. Bổ sung quy định về xử lý các trường hợp còn bỏ ngỏ (Người KN là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; người KN đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người KN có hành vi trốn tránh cơ quan có thẩm quyền giải quyết KN, người KN mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật).

3.2. Về giải quyết tố cáo

Thứ nhất, cần thiết phải bổ sung quy định về đa dạng hóa các hình thức tiếp nhận tố cáo như qua mail, fax, gọi điện…. để phù hợp với tình hình thực tiễn và sự phát triển của khoa học công nghệ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân dễ dàng thực hiện quyền tố cáo và quy định về trình tự thủ tục đối với hình thức tố cáo này.

Thứ hai, cần có quy định kéo dài hơn thời hạn giải quyết tố cáo, đồng thời quy định này không nên ấn định một trường hợp mà cần quy định nhiều trường hợp theo từng nhóm “phạm vi, tính chất” tố cáo mới bảo đảm.

3.3. Về cơ chế chung

Nghiên cứu đổi mới cơ cấu tổ chức của bộ phận có trách nhiệm trong giải quyết KN, TC. Nâng cao trình độ, năng lực của đội ngũ, thay thế cán bộ kiêm nhiệm bằng cán bộ chuyên môn. Có cơ chế kiểm tra thường xuyên, tăng cường phát hiện và xử lý nghiêm vi phạm liên quan.

VĂN LINH

Tòa án Quân sự Khu vực Hải quân

Những khoản chi phí nào được trừ khi tính thuế thu nhập doanh nghiệp?