Một số kiến nghị về các quy định thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

(LSO) - Theo quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.

Với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước có trách nhiệm thống nhất quản lý về đất đai nhằm bảo đảm đất đai sử dụng có hiệu quả nhưng phải đúng quy định của pháp luật. Đối với những trường hợp người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai thì sẽ bị Nhà nước thu hồi đất. Việc Nhà nước tiến hành thu hồi đất được hiểu là biện pháp hành chính bắt buộc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của người sử dụng đất do vi phạm pháp luật về đất đai. Việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai được thực hiện theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật.

Ngoài ra, việc thu hồi đất còn do lỗi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý đất đai.

Các quy định thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

Về các trường hợp phải thu hồi đất

Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 quy định thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai trong những trường hợp sau:

Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm; người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất; đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền; đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật này mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho; đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm; đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm; người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành; đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục; đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.

Về trình tự, thủ tục thu hồi đất

Việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai phải căn cứ vào văn bản, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi phạm pháp luật về đất đai. Trình tự, thủ tục thu hồi đất được thực hiện cụ thể như sau:

Bước 1: Xác định hành vi vi phạm pháp luật đất đai mà phải thu hồi đất

Trường hợp vi phạm pháp luật mà phải thu hồi đất, khi hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm lập biên bản về vi phạm hành chính để làm căn cứ thu hồi đất.

Trường hợp vi phạm pháp luật đất đai không thuộc trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai thì biên bản xác định hành vi vi phạm phải có đại diện của ủy ban nhân dân xã làm chứng để làm căn cứ quyết định thu hồi đất và được lập theo quy định sau:

- Cơ quan tài nguyên và môi trường tổ chức kiểm tra để xác định hành vi vi phạm quy định tại các điểm c, d và g khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai; tổ chức thanh tra để xác định hành vi vi phạm quy định tại điểm h và điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai;

- Trong thời hạn không quá 07 ngày làm việc kể từ ngày lập biên bản, người được giao nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra có trách nhiệm gửi biên bản cho cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất để chỉ đạo thu hồi đất.

Bước 2: Ban hành quyết định thu hồi đất

 Cơ quan tài nguyên và môi trường có trách nhiệm thẩm tra, xác minh thực địa khi cần thiết, trình ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định thu hồi đất.

Bước 3: Triển khai thu hồi đất và xử lý phần giá trị còn lại đã đầu tư vào đất hoặc tài sản gắn liền với đất (nếu có)

Đơn vị được ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền giao triển khai thu hồi đất (thông thường là trung tâm phát triển quỹ đất) tổ chức việc thông báo thu hồi đất cho người sử dụng đất (quyết định thu hồi đất được đăng trên trang thông tin điện tử của ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện); xử lý phần giá trị còn lại đã đầu tư vào đất hoặc tài sản gắn liền với đất (nếu có).

Bước 4: cập nhật, chỉnh lý cơ sở dữ liệu đất đai

Cơ quan tài nguyên và môi trường chỉ đạo cập nhật, chỉnh lý cơ sở dữ liệu đất đai, hồ sơ địa chính; thu hồi giấy chứng nhận hoặc thông báo giấy chứng nhận không còn giá trị pháp lý đối với trường hợp người sử dụng đất không chấp hành việc nộp lại giấy chứng nhận[1].

Các quy định về trình tự, thủ tục về việc thu hồi đất do sai phạm của người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai cho thấy khá cụ thể, tháo gỡ được những vướng mắc khi thu hồi đất về thời gian, trình tự, nội dung công việc và trách nhiệm thực hiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Về thi hành quyết định thu hồi đất

Sau khi có quyết định thu hồi đất, cơ quan tài nguyên và môi trường có trách nhiệm phối hợp với ủy ban nhân dân cấp xã và ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã vận động, thuyết phục để người có đất thu hồi bàn giao đất;

Sau khi vận động, thuyết phục mà người có đất thu hồi không thực hiện quyết định thu hồi đất thì cơ quan tài nguyên và môi trường trình ủy ban nhân dân cấp đã ban hành quyết định thu hồi đất ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất;

Tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm xây dựng kế hoạch cưỡng chế trình ủy ban nhân dân cấp đã ban hành quyết định cưỡng chế phê duyệt;

Tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm vận động, thuyết phục người bị cưỡng chế tự nguyện thực hiện việc bàn giao đất;

Ủy ban nhân dân cấp đã ban hành quyết định cưỡng chế có trách nhiệm tổ chức lực lượng thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định cưỡng chế đối với trường hợp đã được vận động, thuyết phục mà cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế không chấp nhận thi hành quyết định cưỡng chế.

Về nguyên tắc, việc cưỡng chế phải tiến hành công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật và thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính.

Về xử lý tài sản khi thu hồi đất

 Đối với quyền sử dụng đất

Khi Nhà nước thu hồi đất do sai phạm của người sử dụng đất vi phạm  pháp luật đất đai thì không được bồi thường về đất[2].

Đối với tài sản gắn liền với đất

Trong các trường hợp Nhà nước thu hồi đất do sai phạm của người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai không được bồi thường gồm: sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm; người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất; đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật Đất đai mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho; đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm; đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm; đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng[3].

Đối với tiền sử dụng đất, tiền thuê đất: Khi Nhà nước thu hồi đất do sai phạm của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất thì người sử dụng đất không được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp, chi phí đầu tư vào đất còn lại (nếu có) và giá trị còn lại của tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp người sử dụng đất sai phạm do không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành[4].

Một số vướng mắc trên thực tế

Một là, các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai nêu trên rất khó thực hiện do việc quy định không rõ ràng và thiếu tính khả thi. Đất được Nhà nước cho thuê phải sử dụng đúng mục đích. Tuy nhiên, trong quá trình kinh doanh và sản xuất, nhiều doanh nghiệp đăng ký kinh doanh rất nhiều ngành nghề liên quan đến quyền sử dụng đất, nhưng khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì mục đích sử dụng đất lại chỉ ghi một mục đích sử dụng đất nên khi doanh nghiệp kinh doanh, sản xuất gặp nhiều khó khăn. Ví dụ, mục đích sử dụng đất xây dựng nhà máy sản xuất thiết bị ngành in nhưng doanh nghiệp không chỉ sản xuất thiết bị in mà còn dùng đất với mục đích là sản xuất hàng may mặc hoặc thực hiện dịch vụ giặt là... Do vậy, nếu cho rằng doanh nghiệp vi phạm pháp luật đất đai vì sử dụng đất không đúng mục đích là cứng nhắc và không hợp lý. Như vậy, việc quy định thu hồi đất do sử dụng không đúng mục đích trong trường hợp thuê đất nêu trên không khuyến khích được doanh nghiệp trong việc năng động để phát triển hoạt động kinh doanh của mình.

Hai là, đối với trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất thì việc quy định thế nào là “cố ý hủy hoại đất” chưa có văn bản nào quy định cụ thể để hướng dẫn áp dụng, nên trường hợp này rất khó áp dụng trên thực tế.

Ba là, trường hợp đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm. Quy định này không thống nhất vì mối quan hệ giữa việc không được chuyển quyền sử dụng đất và việc bị lấn chiếm là hai mối quan hệ khác nhau. Thực tế thì chỉ có người sử dụng đất để đất hoang hóa không sử dụng nên mới bị người khác lấn, chiếm. Do đó, quy định này rất khó áp dụng trên thực tế.

Bốn là, người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành. Việc người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước được hiểu là những nghĩa vụ gì: nghĩa vụ tài chính hay nghĩa vụ thực hiện việc sử dụng đất... Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai không có quy định về nội dung không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước để làm căn cứ xử lý vi phạm hành chính. Do đó, việc quy định như vậy dẫn đến việc áp dụng pháp luật là rất khó khăn vì thiếu căn cứ và hướng dẫn cụ thể.

Năm là, về trình tự, thủ tục thu hồi đất, theo quy định tại khoản 44 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai thì cơ quan tài nguyên và môi trường hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức kiểm tra, thanh tra để xác định hành vi vi phạm quy định tại các điểm c, d, g, h và i khoản 1 Điều 64 của Luật Đất đai. Như vậy, đối với các trường hợp thu hồi đất khác do vi phạm pháp luật đất đai không phải kiểm tra, thanh tra mà tiến hành thu hồi, như: sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm; người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất; đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm; đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm. Việc quy định những trường hợp không phải thanh tra, kiểm tra mà tiến hành thu hồi đất như vậy sẽ dẫn đến việc không tránh khỏi là thiếu căn cứ để xác định hành vi vi phạm đó có đúng hay không nên rất dễ dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện.

Một số kiến nghị

Nhằm bảo đảm tính khả thi của Luật Đất đai nói chung và các quy định thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai nói riêng, tác giả có một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai cần bảo đảm quy định rõ ràng và có tính khả thi. Đối với các trường hợp doanh nghiệp thuê đất mà sử dụng đất vào mục đích sản xuất thì cần mở rộng cho phép sử dụng vào mục đích sản xuất khác nếu việc sản xuất đó đáp ứng được các yêu cầu theo quy định pháp luật.

Thứ hai, cần quy định rõ nội dung trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất nhằm bảo đảm cho việc áp dụng trên thực tế có hiệu quả.

Thứ ba, trường hợp đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm. Đề nghị nên xem xét lại quy định này theo hướng làm rõ lỗi của người sử dụng đất để làm căn cứ thu hồi đất.

Bốn là, cần làm rõ và bổ sung quy định về người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước trong những trường hợp nào, mức độ lỗi đến đâu thì bị thu hồi đất. Việc quy định chung chung như hiện nay rất khó thực hiện cho cả cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và người sử dụng đất.

Năm là, về trình tự, thủ tục thu hồi đất cần bổ sung quy định đối với các trường hợp thu hồi đất khác do vi phạm pháp luật đất đai cũng phải được kiểm tra, thanh tra rồi mới được tiến hành thu hồi đất nhằm bảo đảm tính khách quan và cũng là cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất.

Trong thực tiễn, để có căn cứ cũng như việc thực hiện thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai bảo đảm khách quan, chính xác và tính nghiêm khắc thì pháp luật thì cần được bổ sung và quy định chặt chẽ. Việc quy định bảo đảm tính khả thi vừa thực hiện được vai trò quản lý Nhà nước đối với đất đai, vừa tránh khiếu nại, tố cáo hay khởi kiện của người sử dụng đất.

TS. PHẠM THỊ HƯƠNG LAN