Một số vướng mắc khi áp dụng xử lý kỷ luật đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu

(LSVN) - Xử lý kỷ luật luôn được đặt ra như một điều kiện tất yếu, song hành trong quá trình các chủ thể thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao để bảo đảm hiệu quả, đồng thời cũng là một trong các biện pháp giáo dục, răn đe nhằm hạn chế ảnh hưởng tiêu cực từ những hành vi vi phạm. Trong thời gian qua, cách tiếp cận về các vấn đề liên quan đến xử lý kỷ luật đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân (HĐND) bầu chưa phản ánh đúng bản chất địa vị pháp lý của nhóm chủ thể này. Điều này dẫn đến sự lúng túng, thiếu thống nhất trong hệ thống văn bản pháp luật và quá trình áp dụng pháp luật để xử lý kỷ luật những người do Hội đồng nhân dân bầu.

1. Khát quát về người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu

Căn cứ các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, có thể liệt kê các chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu, bao gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban của HĐND; Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND, Ủy viên UBND cùng cấp[1]. Ngoài khối cơ quan dân cử và hành chính, HĐND cấp tỉnh, cấp huyện còn bầu chức danh Hội thẩm tòa án nhân dân cùng cấp[2].

Tùy thuộc vào vị trí của người giữ chức vụ, pháp luật quy định chủ thể có thẩm quyền trình/giới thiệu là tập thể (Thường trực HĐND) hoặc cá nhân (Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND). Trình tự, thủ tục để HĐND bầu người giữ chức vụ được thực hiện tại kỳ họp HĐND.

Thời hạn thực hiện chức vụ gắn liền với nhiệm kỳ của HĐND và được tính từ khi được bầu tại kỳ họp thứ nhất của HĐND mỗi nhiệm kỳ đến khi HĐND bầu được nhân sự mới tại kỳ họp thứ nhất của HĐND nhiệm kỳ tiếp theo. Trong trường hợp có sự thay đổi giữa nhiệm kỳ, HĐND có thể kiện toàn bằng quy trình bầu bổ sung tại các kỳ họp thường lệ hoặc kỳ họp bất thường. Trước khi bầu nhân sự thay thế, HĐND tiến hành miễn nhiệm, bãi nhiệm nhân sự tương ứng đã được bầu tại kỳ họp thứ nhất của HĐND.

Đối chiếu với các quy định tại khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức, ngoại trừ chức danh Hội thẩm tòa án nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và ủy viên UBND[3], các chức danh còn lại trong nhóm chủ thể giữ chức vụ do HĐND bầu được xác định là cán bộ với nhiệm vụ, quyền hạn tùy thuộc vào cơ quan mà người giữ chức vụ làm việcvà vị trí việc làm của từng chức danh cụ thể.

2. Quy định của pháp luật về xử lý kỷ luật đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu

Hiện nay, quy định của pháp luật liên quan đến vấn đề xử lý kỷ luật đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu có thể được chia thành hai nhóm.

Thứ nhất là nhóm văn bản pháp luật về cán bộ, công chức: Các văn bản pháp luật về cán bộ, công chức có quy định chung về xử lý kỷ luật đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu được kể đến là Luật Cán bộ, công chức được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019 (Luật Cán bộ, công chức). Luật này quy định các hình thức kỷ luật đối với cán bộ gồm: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm.

Tuy nhiên, vì liên quan đến các vấn đề chung, có tính bao quát nên Luật Cán bộ, công chức không quy định rõ trình tự thủ tục, thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với từng đối tượng cán bộ cụ thể. Ngày 18/9/2020, Chính phủ ban hành Nghị định số 112/2020/NĐ – CP về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức (Nghị định số 112), trong đó quy định về nguyên tắc xử lý, hình thức, thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý kỷ luật đối với cán bộ.

Thứ hai là nhóm văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương không đề cập trực tiếp đến vấn đề “xử lý kỷ luật” đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu, mà đề cập đến việc bãi nhiệm dưới góc độ là thẩm quyền của HĐND và cách chức với góc độ là thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp.

Hình thức kỷ luật cách chức được áp dụng theo trình tự, thủ tục hành chính đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu và làm việc tại khối cơ quan hành chính, cụ thể: Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền cách chức Chủ tịch UBND, Phó Chủ tich UBND cấp tỉnh[4]; Chủ tịch UBND cấp trên cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới[5].

Theo quy định Điều 84 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, việc bãi nhiệm được thực hiện đối với tất cả những người giữ chức vụ do HĐND bầu và được thực hiện tại kỳ họp HĐND, theo trình tự thủ tục của cơ quan dân cử. Như vậy, với cách thiết kế của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì việc bãi nhiệm được tiếp cận dưới góc độ là thẩm quyền của HĐND (bao gồm quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm) chứ không được tiếp cận trực diện là một hình thức xử lý kỷ luật đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.

Như vậy, có thể chia những người thuộc đối tượng do HĐND bầu ra thành 2 nhóm sau: Nhóm được bầu giữ chức vụ trong cơ quan hành chính và Nhóm được bầu giữ chức vụ trong các cơ quan của HĐND.

Đối với Nhóm được bầu giữ chức vụ trong cơ quan hành chính thì áp dụng 2 hình thức xử lý kỷ luật là bãi nhiệm thuộc thẩm quyền của HĐND cùng cấp và cách chức bởi thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên.

Đối với Nhóm được bầu giữ chức vụ trong các cơ quan của HĐND thì áp dụng hình thức bãi nhiệm thuộc thẩm quyền của HĐND cùng cấp.

So sánh các quy định của pháp luật về hai nhóm văn bản về xử lý kỷ luật đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu cho thấy một số vấn đề đặt ra sau đây:

Thứ nhất, hình thức kỷ luật là khiển trách và cảnh cáo có được áp dụng đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu hay không?

Thứ hai, với quy trình được thực hiện tại kỳ họp HĐND cùng cấp thì bãi nhiệm có được coi là một hình thức xử lý kỷ luật đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu hay không?

Qua nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy, các quy định của Nghị định số 112 của Chính phủ về “xử lý kỷ luật” đối với những người do HĐND bầu đã bộc lộ hạn chế, bất cập và mâu thuẫn với các văn bản pháp luật đang có hiệu lực, cụ thể như sau:

- Không bao quát hết nhóm đối tượng do HĐND bầu

Điểm a khoản 2 Điều 1 Nghị định số 112 quy định đối tượng áp dụng bao gồm: Cán bộ trong các cơ quan hành chính nhà nước, đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách.

Theo quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương, người giữ chức danh Chủ tịch HĐND, Trưởng các Ban của HĐND có thể hoạt động chuyên trách hoặc kiêm nhiệm.

Việc những người giữ chức danh đó hoạt động kiêm nhiệm hay chuyên trách phụ thuộc vào công tác cán bộ của địa phương. Trong trường hợp nhân sự đó hoạt động kiêm nhiệm thì các vấn đề liên quan đến hình thức, thẩm quyền, trình tự, thủ tục về xử lý kỷ luật sẽ được quy định ở đâu và thực hiện ra sao? Tại sao Nghị định số 112 không đề cập đến nhóm chủ thể đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm?

- Quy định về thẩm quyền xử lý kỷ luật và hình thức xử lý kỷ luật chưa tương thích với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương

Khoản 1 Điều 20 Nghị định số 112 quy định: “Cấp có thẩm quyền phê chuẩn, quyết định phê duyệt kết quả bầu cử thì có thẩm quyền xử lý kỷ luật”. Đây là quy định tưởng chừng có tính logic nhưng lại làm phát sinh một số vấn đề sau:

Theo quy định tại khoản 5 Điều 53 Luật Tổ chức Quốc hội, khoản 6 Điều 83 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh; Thường trực HĐND cấp trên phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp dưới. Như vậy, khi thực hiện quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định số112, thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu cử sẽ đồng nhất với thẩm quyền xử lý kỷ luật. Khi đó, UBTVQH có thẩm quyền xử lý kỷ luật Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; Thường trực HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp huyện, Thường trực HĐND cấp huyện có thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã.

Đối chiếu với các quy định về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của UBTVQH[6], Thường trực HĐND[7] cho thấy, UBTVQH, Thường trực HĐND không có thẩm quyền xử lý kỷ luật. Như vậy, quy định tại khoản 1 Điều 20 Nghị định số112 là trái với quy định của Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương khi đã giao cho UBTVQH, Thường trực HĐND những nhiệm vụ mà Luật không quy định. Cần khẳng định là thẩm quyền của UBTVQH đến đâu là do Hiến pháp và các luật quy định; một nghị định của Chính phủ không thể là căn cứ pháp lý để giao quyền thực hiện cho UBTVQH. Ngoài ra, đây cũng là quy định không phù hợp với tính chất hoạt động của UBTVQH, Thường trực HĐND. Với tư cách là cơ quan thường trực, UBTVQH, Thường trực HĐND được xác định là một thiết chế chính trị, không phải là cơ quan hành chính nên không có thẩm quyền ban hành văn bản hành chính nói chung và văn bản xử lý kỷ luật hành chính nói riêng.

Khoản 2 Điều 7 Luật Cán bộ, công chức quy định “Cơ quan quản lý cán bộ, công chức” là cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao thẩm quyền tuyển dụng, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng lương, cho thôi việc, nghỉ hưu, giải quyết chế độ, chính sách và khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Theo quy định về phân cấp quản lý cán bộ, UBTVQH không phải là cơ quan có thẩm quyền quản lý Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh; Thường trực HĐND cấp trên không phải là cơ quan có thẩm quyền quản lý Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp dưới. Trong trường hợp UBTVQH, Thường trực HĐND các cấp có thẩm quyền xử lý kỷ luật sẽ thấy sự mâu thuẫn của Nghị định số 112 khi tách rời thẩm quyền xử lý kỷ luật ra khỏi các thẩm quyền khác trong công tác quản lý cán bộ.

- Không xác định “bãi nhiệm” là một hình thức xử lý kỷ luật

Căn cứ vào thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh (khoản 7 Điều 28 Luật Tổ chức Chính phủ, khoản 7 Điều 83 Luật Tổ chức chính quyền địa phương), Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trong việc phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới (khoản 7 Điều 83 Luật Tổ chức chính quyền địa phương), thì Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xử lý kỷ luật với Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền xử lý kỷ luật với Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới. Quy định này xác định đúng thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trong việc xử lý kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp nhưng không đề cập đến thẩm quyền “bãi nhiệm” của HĐND đối với các chức danh do HĐND bầu đang làm việc tại cơ quan hành chính.

Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 6 Điều 2 Nghị định số 112 về nguyên tắc xử lý kỷ luật thì đối với trường hợp cán bộ đã bị xử lý kỷ luật đảng thì hình thức kỷ luật hành chính phải bảo đảm ở mức độ tương xứng với kỷ luật đảng. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 4 Điều 2 Quy định số 102/QĐ/TW ngày 15/11/2017 của Bộ Chính trị, chỉ có 04 hình thức kỷ luật đối với đảng viên chính thức bao gồm: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, khai trừ.

Với cách tiếp cận về thẩm quyền xử lý kỷ luật (tại khoản 1 Điều 20) và hình thức xử lý kỷ luật tương xứng với kỷ luật đảng (khoản 6 Điều 2), Nghị định số 112 đã không xác định việc bãi nhiệm của HĐND đối với người giữ chức vụ do HĐND cùng cấp bầu là một hình thức xử lý kỷ luật.

3. Nhận xét và kiến nghị

Thay vì ban hành một văn bản hướng dẫn chi tiết thì Nghị định số 112 đã cho thấy sự thiếu thống nhất, lúng túng, thậm chí là vi phạm pháp luật khi cố gắng đặt vấn đề xử lý kỷ luật đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu.

Quay trở lại hai câu hỏi thứ nhất ở trên: hình thức kỷ luật là khiển trách và cảnh cáo có được áp dụng đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu?

Chúng tôi cho rằng, không chỉ riêng khiển trách, cảnh cáo mà ngay cả bãi nhiệm cũng không được xác định là một hình thức xử lý kỷ luật hành chính đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu đang làm việc tại các cơ quan dân cử. Việc kỷ luật bằng hình thức cách chức theo thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh hay của Chủ tịch UBND cấp trên với Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới là câu chuyện thuộc phạm vi thứ bậc hành chính, thống nhất với nguyên tắc hoạt động và tuân thủ trình tự, thủ tục hành chính.

Dù được quy định là một trong các hình thức xử lý kỷ luật tại Luật Cán bộ, công chức, nhưng bản chất việc bãi nhiệm người giữ chức danh do HĐND bầu không phải là một hình thức xử lý kỷ luật hành chính. Cần nhận thức lại đó là một hành động khẳng định sự thống nhất trong thẩm quyền của HĐND. Bãi nhiệm (chấm dứt việc thực hiện nhiệm vụ khi chưa hết nhiệm kỳ) bản chất là việc HĐND thể hiện quyền bất tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.

Cuối cùng, giữa cơ chế dân cử và cơ chế hành chính luôn có sự khác biệt. Muốn không còn sự mâu thuẫn, chồng chéo, cần xác định những người giữ chức vụ do HĐND bầu không phải là đối tượng áp dụng trách nhiệm kỷ luật hành chính, các quy định về xử lý kỷ luật nói riêng và các vấn đề về công tác quản lý cán bộ nói chung. Trong trường hợp cần thiết phải xác định một loại hình trách nhiệm pháp lý đối với cán bộ do cơ quan dân cử bầu thì ý tưởng đó nên được quy định tại một văn bản riêng, hoặc một điều khoản riêng trong các đạo luật về tổ chức của cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND). Giải pháp này sẽ tránh hiện tượng Chính phủ “giao việc”, “trao thẩm quyền” cho UBTVQH, Thường trực HĐND các cấp như bất cập đã nêu tại Nghị định số 112./.