Cơ chế kiểm soát quyền lực của tổng thống đối với Quốc hội Hoa Kỳ
Cơ chế kiểm soát quyền lực của tổng thống đối với Quốc hội Hoa Kỳ thực hiện thông qua những thẩm quyền lập pháp cùng sự kiểm soát của Tổng thống đối với Quốc hội Hoa Kỳ, bằng các phương thức sau:
Công bố luật
Tổng thống - với tư cách nguyên thủ quốc gia - là người duy nhất thay mặt Nhà nước công bố với nhân dân những đạo luật mà Quốc hội thông qua. Chỉ khi được tổng thống ký công bố, những đạo luật đó mới được ban hành và mới bắt đầu có hiệu lực, giá trị thực thi. Như vậy, Quốc hội không phải là cơ quan toàn quyền hoặc độc quyền trong lập pháp nữa, khi mà phần cuối cùng của tiến trình lập pháp là việc thực tế hóa, hiệu lực hóa các đạo luật đã được trao cho tổng thống. Và tổng thống có thể sử dụng quyền công bố luật ở các mức độ khác nhau, như một công cụ kiểm soát quyền lực lập pháp của Quốc hội.
Ảnh minh họa.
Sáng quyền lập pháp
Sáng quyền lập pháp (quyền sáng kiến về lập pháp) là sáng kiến đề nghị luật. Trong bất cứ một thể chế chính trị nào, sáng quyền lập pháp luôn là một phương tiện tạo ảnh hưởng có hiệu quả của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Với mô hình tổng thống Hoa Kỳ, Hiến pháp trao cho Quốc hội chức năng lập pháp và không quy định rõ ràng cho tổng thống sáng quyền đó. Việc quy định như vậy nhằm mục đích biểu hiện sự phân quyền tuyệt đối của chính thể, đồng thời cũng để nâng cao vai trò đích thực của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp vốn đã được Hiến pháp phân chia. Nhưng thực tế, tổng thống vẫn có sự kiểm soát và thẩm quyền rất lớn trong lĩnh vực này. Tổng thống dù không thuộc ngành lập pháp nhưng vẫn đóng một vai trò ngày càng quan trọng trong tiến trình lập pháp. Cả tổng thống lẫn nhiều bộ phận hành pháp đều có quyền thông qua, ban hành những văn bản pháp lý. Quyền đó hoặc là “được suy diễn”, được biến thái từ thẩm quyền của tổng thống, hoặc là được Quốc hội ủy thác/trao lại cho tổng thống. Nếu như trong thế kỷ XIX, người ta có xu hướng coi vai trò của ngành hành pháp Mỹ là thực thi những luật mà Quốc hội soạn ra và thông qua, thì từ đầu thế kỷ XX đến nay, người ta lại thường mong đợi người đứng đầu hành pháp có chương trình và cách thức thúc đẩy các nhà lập pháp thông qua những luật lệ. Khoản 3 Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ quy định: “Tổng thống sẽ thông báo thường kỳ cho Quốc hội về tình hình của liên bang và đề nghị Quốc hội xem xét những biện pháp mà tổng thống thấy cần thiết và thích hợp”. Như vậy, tổng thống có quyền cung cấp thông tin và thực hiện những biện pháp thích hợp để tác động hoặc trợ giúp Quốc hội trong tiến trình lập pháp. Hai sáng quyền lập pháp quan trọng của tổng thống Hoa Kỳ là gửi thông điệp cho Quốc hội và sáng kiến về luật ngân sách.
Triệu tập kỳ họp Quốc hội bất thường
Khoản 3 Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ quy định: “Trong trường hợp cần thiết, tổng thống có quyền triệu tập hai Viện hoặc một trong hai Viện. Trong trường hợp bất đồng giữa hai Viện về thời gian hoãn họp, tổng thống sẽ quyết định về thời gian cuộc họp sẽ hoãn đến bao giờ mà tổng thống cho là thích hợp”. Như vậy, bên cạnh quy định những kỳ họp thường lệ, Hiến pháp cũng ghi nhận các kỳ họp bất thường nhằm dự liệu giải quyết những vấn đề xảy ra trong hoàn cảnh đặc biệt. Đây là lúc tổng thống cần phải tiếp xúc với Quốc hội để cùng quyết định những việc trọng đại có liên quan đến sự hưng vong của đất nước. Với vai trò nguyên thủ quốc gia, đứng đầu hành pháp và thống lĩnh các lực lượng vũ trang, trong hoàn cảnh phức tạp thì vị thế đặc biệt của tổng thống cho phép dễ dàng xử lý một số vấn đề mà trước đó đã vấp phải trở lực lớn từ phía cơ quan lập pháp, đảng phái, nhóm áp lực… Các kỳ họp bất thường, nhìn bề ngoài, người ta cảm tưởng đó là sự hợp tác thuần túy giữa hai cơ quan lập pháp và hành pháp, bởi lẽ một kỳ họp bất thường không có ý nghĩa nào khác hơn là sự “cần thiết” gặp nhau giữa hai cơ quan để ứng phó với tình thế mới hoặc trong một tình thế đặc biệt của đất nước. Nhưng thực tế thì đằng sau ý nghĩa đó còn có ngầm ý của tổng thống muốn kiểm soát, tác động đến Quốc hội một cách khéo léo để đạt được mục đích của mình. Chính vì vậy, mỗi kỳ họp bất thường đều có thể mang ý nghĩa, sắc thái khác nhau qua tác dụng và mục đích của nó.
Bổ nhiệm ghế thượng nghị sĩ tạm thời bỏ trống
Khoản 2 Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ quy định: “Tổng thống sẽ có quyền bổ sung vào những chỗ trống có thể xảy ra trong thời gian giữa hai kỳ họp của Thượng viện bằng cách cấp giấy ủy nhiệm có thời hạn đến cuối kỳ họp sau của Thượng viện”. Đương nhiên, thượng nghị sĩ được bổ nhiệm phải là công dân của bang vừa có ghế trống (vì mỗi bang luôn phải có đủ 2 thượng nghị sĩ). Quyền bổ nhiệm này giúp tổng thống có thể ít nhiều kiểm soát, thay đổi tỷ lệ nghị sĩ trong Thượng viện theo hướng có lợi cho mình và đảng cầm quyền.
Phủ quyết
Quy định pháp lý và thực tiễn áp dụng: Theo Khoản 7 Điều I Hiến pháp Hoa Kỳ, tất cả những dự luật do Quốc hội thông qua, trước khi được ban hành (trở thành đạo luật) phải đệ trình lên tổng thống. Trong vòng 10 ngày (không kể Chủ nhật), nếu đồng ý, tổng thống sẽ ký công bố dự luật đó (thực tế cho thấy đa số dự luật sẽ được tổng thống phê chuẩn và tổng thống thỉnh thoảng cho công bố “một bản tường trình về sự phê chuẩn của mình”, trong đó có giải thích những quy định của các đạo luật mới này). Nếu không đồng ý, tổng thống sẽ phủ quyết - gửi trả Viện đã soạn thảo ra dự luật đó (kèm theo lời phê của mình) và yêu cầu Quốc hội xem xét lại. Quốc hội phải bàn bạc, sửa đổi... và chỉ khi không dưới 2/3 nghị sĩ từng Viện tán thành thì dự luật này mới trở thành đạo luật được (ban đầu, để thông qua, chỉ cần trên 1/2 số nghị sĩ từng Viện tán thành).
Không chỉ có thẩm quyền phủ quyết thông thường (phủ quyết tương đối) như nêu trên, tổng thống Hoa Kỳ còn được trang bị một loại quyền phủ quyết khá độc đáo nữa là thẩm quyền phủ quyết ngầm (phủ quyết theo thời gian hay “phủ quyết bỏ túi” - pocket veto). Trong thời hạn 10 ngày (không kể Chủ nhật) từ lúc tổng thống nhận được dự luật, nếu Quốc hội không nhận được dự luật trả lại thì dù tổng thống không ký và không làm gì với nó cả, cũng coi như dự luật đã được tổng thống đồng ý (sự lựa chọn kiểu này của tổng thống hiếm khi xảy ra, thường chỉ là với một số dự luật mà tổng thống không thích nhưng cũng không muốn phủ quyết). Cũng trong thời hạn 10 ngày đó, nếu Quốc hội kết thúc khóa họp, thì dự luật lại không thể trở thành đạo luật (vì dù tổng thống có gửi trả chăng nữa thì Quốc hội cũng đã kết thúc khóa họp rồi, không thể nhóm họp lại chỉ để xem xét sự phủ quyết của tổng thống).
Với hai loại quyền phủ quyết thông thường/phủ quyết tương đối và phủ quyết ngầm/phủ quyết bỏ túi, đa số các tổng thống Hoa Kỳ đều sử dụng khá phổ biến và thành công. Tính từ khi chế độ tổng thống Hoa Kỳ được thiết lập năm 1789 đến hết nay, các đời tổng thống đã sử dụng quyền phủ quyết tổng cộng gần 3.000 lần, trong đó Quốc hội chỉ bác bỏ lại sự phủ quyết được khoảng 4%. Trong gần 3.000 lần phủ quyết đó, có gần 60% lần phủ quyết thông thường khi Quốc hội đang họp và hơn 40% lần phủ quyết ngầm khi Quốc hội nghỉ họp. Dù tỷ lệ dự luật bị phủ quyết rất thấp, nhưng những dự luật đó thường có tầm quan trọng cao: chẳng hạn, trong những năm 1945- 1992, chỉ có khoảng 2% tổng số dự luật bị phủ quyết, nhưng chúng lại chiếm tới 20% các dự luật quan trọng nhất của giai đoạn này.
Không chỉ có quyền phủ quyết dự luật, Tổng thống Hoa Kỳ còn được phủ quyết những mệnh lệnh, nghị quyết và quyết định đã được cả hai Viện của Quốc hội thông qua, với thủ tục tương tự như phủ quyết dự luật.
Ý nghĩa và ảnh hưởng: Thẩm quyền phủ quyết được trang bị cho tổng thống Hoa Kỳ với ba ý nghĩa: (1) là một phương thức để tổng thống bảo vệ Hiến pháp; (2) là một công cụ đắc lực để kiểm soát, chống lại sự vội vàng và độc đoán của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp; và (3) là một phương tiện hữu hiệu để bảo vệ chính sách quốc gia do tổng thống hoạch định. Như vậy, thẩm quyền phủ quyết không đơn thuần chỉ là thẩm quyền từ chối. Tổng thống cũng có thể sử dụng nó để đề xuất những mục tiêu chính sách của mình, ví dụ, những đe dọa phủ quyết thường thúc đẩy các ủy ban và các nhà lập pháp điều chỉnh cho phù hợp với những đề nghị và mục tiêu của ngành hành pháp. Các tổng thống còn thử áp dụng cái gọi là “chính trị phân biệt” trong việc sử dụng thẩm quyền phủ quyết: một cuộc chiến phủ quyết với Quốc hội có thể sẽ giúp cho tổng thống nhấn mạnh vấn đề với cử tri về sự khác nhau giữa quan điểm của mình, của đảng cầm quyền với quan điểm của đảng đối lập.
Thẩm quyền phủ quyết là một trong các công cụ quyền lực mạnh nhất của tổng thống và có tác động, ảnh hưởng lớn tới Quốc hội cùng hoạt động lập pháp. Hơn nữa, quyền này còn khá hiệu quả ở tính kiểm soát và răn đe - ít nhiều buộc Quốc hội phải chỉnh sửa dự luật cho phù hợp trước khi chuyển tới tổng thống. Do vậy, tổng thống có thể sử dụng quyền phủ quyết hoặc dọa phủ quyết để mặc cả, thúc đẩy các mục tiêu chính trị, pháp lý của mình và đảng cầm quyền.
Quyết định chiến tranh
Trong lĩnh vực an ninh và quốc phòng, đáng kể nhất là “thẩm quyền chiến tranh” (war powers) - quyền hợp pháp được phát động chiến tranh - của tổng thống. Thẩm quyền này quy định mập mờ trong Hiến pháp (Hiến pháp Hoa Kỳ cho Quốc hội quyền tuyên chiến, nhưng tổng thống - với tư cách tổng tư lệnh - lại mặc nhiên có quyền ra lệnh cho quân đội hành động) và theo lời Roger Morris - giáo sư sử học Trường Đại học Columbia - nói với Ủy ban Đối ngoại Thượng viện năm 1971 thì những nhà lập hiến muốn thẩm quyền chiến tranh của tổng thống “lớn hơn một chút quyền phòng vệ chống cuộc xâm lược sắp xảy ra khi Quốc hội không họp”. Nhưng thực tế lịch sử cho thấy, tổng thống thường vượt quá quyền “phòng vệ” rất nhiều. Tổng thống Hoa Kỳ có quyền ban bố tình trạng chiến tranh (đã được Quốc hội thông qua) với nước khác, quyền phái quân đội đến can thiệp vào những cuộc xung đột trên thế giới, quyền cho sử dụng các loại vũ khí hủy diệt hàng loạt... Theo quy định, khi sử dụng các quyền chiến tranh, tổng thống phải tham khảo ý kiến và được sự nhất trí của Quốc hội. Tuy nhiên, hoạt động của các tổng thống Hoa Kỳ đã làm cho quy định trên trở nên hoàn toàn hình thức. Chẳng hạn, tính đến nay, trong hơn 300 lần tổng thống cho quân tham chiến ở nước ngoài, chỉ 5 lần được Quốc hội phê chuẩn - trong đó 4 lần Quốc hội đành phê chuẩn như công nhận “sự đã rồi”.
Nhằm hạn chế thẩm quyền chiến tranh của tổng thống, ngày 07/11/1973, Quốc hội Hoa Kỳ thông qua Đạo luật Nghị quyết về Thẩm quyền chiến tranh, theo đó, khi đưa quân tham chiến, tổng thống phải được Quốc hội đồng ý và phải báo cáo với Quốc hội trong 48 giờ kể từ lúc phát lệnh; và nếu sau 60 ngày (có thể kéo dài thêm 30 ngày) mà Quốc hội không quyết định cho tiến hành chiến tranh thì tổng thống phải rút quân về. Nhưng đạo luật này không được các tổng thống tuân theo nghiêm túc và không được Tòa án Tối cao ủng hộ.
Ký kết hiệp ước ngoại giao
Tổng thống thay mặt Nhà nước tham dự hội nghị quốc tế, đàm phán và ký kết nhiều loại điều ước quốc tế liên quan - thông dụng nhất là hiệp ước (treaty) và hiệp định (gọi với tên “thỏa ước hành pháp” - executive agreement). Tính đến nay, gần 70% số hiệp ước mà tổng thống Mỹ ký kết đã được Thượng viện phê chuẩn hoàn toàn, gần 30% được thêm vào những điều khoản bảo lưu hoặc sửa đổi; chỉ có một tỷ lệ rất nhỏ (ứng với số lượng cụ thể là 19 hiệp ước) bị bác bỏ.
Do những hiệp ước mà tổng thống ký muốn có hiệu lực phải được không dưới 2/3 tổng số thượng nghị sĩ hiện diện chấp thuận, nên các tổng thống Hoa Kỳ thường tránh sự kìm hãm này bằng cách “thay” hình thức hiệp ước bằng hiệp định (hiệp định luôn có hiệu lực dù một hay cả hai Viện của Quốc hội không chấp thuận). Chẳng hạn, trong khoảng thời gian 1939-1985, các tổng thống Hoa Kỳ đã ký tổng cộng 1.254 hiệp ước nhưng đã ký tới gần 9.000 hiệp định quốc tế và trong nửa thập kỷ cuối của giai đoạn này (1980-1985), có tới 1940 hiệp định nhưng chỉ có 101 hiệp ước được ký.
Được Quốc hội ủng hộ
Được Quốc hội ủng hộ là một sự kiểm soát và thẩm quyền “không chính thức” của tổng thống (vì vừa không được quy định trong Hiến pháp hay luật lệ, vừa mang nhiều tính bị động chứ không phải chủ động như những thẩm quyền khác), nhưng đặc biệt quan trọng. Tổng thống khó có thể hoạt động hữu hiệu nếu không có ít nhiều sự ủng hộ từ Quốc hội. Thực tế cho thấy, hầu hết các tổng thống Hoa Kỳ đều được đa số nghị sĩ trong một hoặc cả hai Viện của Quốc hội ủng hộ.
Sự ủng hộ của Quốc hội đối với những chủ trương, quan điểm, đề xuất của tổng thống diễn ra theo các quy luật: (1) Chủ trương, quan điểm, đề xuất càng rõ ràng thì càng được ủng hộ nhiều; (2) Các tổng thống thời hiện đại (sau năm 1945) thường được từ 2/3 đến 3/4 số phiếu ủng hộ tại hai Viện; (3) Các tổng thống thường được những nghị sĩ cùng đảng (đảng cầm quyền) ủng hộ nhiều hơn hẳn nghị sĩ đảng đối lập.
Cơ chế kiểm soát quyền lực của tổng thống đối với hệ thống tòa án liên bang Hoa Kỳ
Cơ chế kiểm soát quyền lực của tổng thống đối với hệ thống tòa án liên bang Hoa Kỳ thông qua những thẩm quyền tư pháp cùng sự kiểm soát của tổng thống đối với hệ thống tòa án liên bang Hoa Kỳ, bằng các phương thức sau:
Lựa chọn, đề cử và bổ nhiệm thẩm phán liên bang
Hiến pháp và pháp luật Hoa Kỳ quy định tổng thống có thể lựa chọn, đề cử và bổ nhiệm tất cả thẩm phán liên bang, với sự phê chuẩn của Thượng viện. Thẩm quyền này ít nhiều làm giảm tính độc lập của hệ thống tòa án và tạo cho Tổng thống sự kiểm soát cũng như sự ủng hộ nhất định từ phía ngành tư pháp. Hỗ trợ đắc lực cho quy trình tuyển lựa thẩm phán của tổng thống là rất nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân: đội ngũ cố vấn, ban lãnh đạo đảng cầm quyền, Bộ Tư pháp, Hiệp hội Luật sư Hoa Kỳ (ABA), các lãnh đạo đảng cấp bang và địa phương, các nhóm áp lực...
Sau khi tuyển chọn và cân nhắc kỹ lưỡng, tổng thống ra quyết định đề cử thẩm phán liên bang. Văn bản đề cử cùng hồ sơ ứng viên được gửi tới Ủy ban Tư pháp của Thượng viện. Ủy ban phải xem xét vị trí đề cử và đưa ra khuyến nghị cuối cùng trước toàn thể Thượng viện.
Chặng cuối trong tiến trình bổ nhiệm thẩm phán liên bang là việc cần được đa số phiếu phê chuẩn của Thượng viện và tổng thống sẽ ký quyết định bổ nhiệm chính thức. Trên thực tế, vai trò của Thượng viện trong quy trình chấp thuận việc bổ nhiệm thẩm phán liên bang là rất khác nhau - tùy thuộc vào việc thẩm phán đang được xem xét bổ nhiệm vào cấp tòa án liên bang nào.
Đối với việc bổ nhiệm thẩm phán Tòa án Tối cao, cả tổng thống lẫn Thượng viện đều coi trọng hơn nhiều so với việc bổ nhiệm thẩm phán các tòa cấp dưới. Mọi tổng thống đều cố gắng mở rộng sự kiểm soát, vai trò và ảnh hưởng chính trị của mình thông qua việc bổ nhiệm thẩm phán Tòa án Tối cao vì hai nguyên nhân chủ yếu. Thứ nhất, Tòa án Tối cao là thiết chế tư pháp cao nhất, độc lập với ngành hành pháp và lập pháp, có vị thế đặc biệt trong nền chính trị liên bang, được chính quyền và nhân dân xem trọng. Nhưng số thành viên trong Tòa án Tối cao lại luôn ít ỏi (trước năm 1869 chỉ có 7 thẩm phán, từ năm 1869 đến nay có 9 thẩm phán). Các tổng thống thường nắm lấy cơ hội hiếm hoi của mình trong việc bổ nhiệm này (theo thống kê, trung bình cứ gần 2 năm mới có một ghế trống tại Tòa án Tối cao, mà các tổng thống thì cầm quyền không lâu: một nhiệm kỳ là 4 năm hoặc hai nhiệm kỳ là 8 năm) để củng cố và tăng cường vị thế, đưa ra tuyên bố chính trị hoặc nêu lên tinh thần chung cho chính quyền của mình. Thứ hai, theo truyền thống, cá nhân các thượng nghị sĩ và lãnh đạo đảng phái địa phương có nhiều ảnh hưởng - thường là chi phối - việc bổ nhiệm thẩm phán tòa cấp thấp hơn.
Lãnh đạo hoạt động tố tụng liên bang
Bằng sự lãnh đạo, chi phối Bộ Tư pháp - mà đứng đầu là bộ trưởng Tư pháp, cũng chính là tổng chưởng lý/tổng công tố - tổng thống có thể kiểm soát, tác động sâu rộng vào quy trình tố tụng thông qua các nhiệm vụ cơ bản của bộ này (khởi tố, điều tra, truy tố những vi phạm luật liên bang). Với nhiều vụ việc lớn, phức tạp hoặc ảnh hưởng nghiêm trọng tới an ninh nước Mỹ, tổng thống còn thường là người trực tiếp chỉ đạo điều tra. Ngoài ra, tổng thống cũng tác động, chỉ đạo, thậm chí thao túng người đại diện chính phủ tại Tòa án Tối cao (Chính phủ Hoa Kỳ - đứng đầu là tổng thống - luôn có một người đại diện tại Tòa án Tối cao, người này được coi như cố vấn pháp lý đặc biệt của Tòa, được đại diện và quyết định cho Chính phủ trong những vụ việc mà Chính phủ là một bên; có vai trò rất quan trọng và được ví như “thẩm phán thứ 10” tại Tòa).
Lãnh đạo hoạt động thi hành án liên bang
Những bản án, quyết định của hệ thống tòa án chỉ thực sự có hiệu lực, giá trị và ý nghĩa khi chúng được thi hành đúng và đầy đủ, nghiêm túc, kịp thời. Do vậy, ngành tư pháp mất dần tính độc lập vì phải phụ thuộc vào ngành hành pháp bởi hành pháp là chủ thể duy nhất cung cấp phương tiện và lực lượng cần thiết để cưỡng chế thi hành án. Là người lãnh đạo cao nhất của hoạt động thi hành án liên bang, tổng thống có thể can dự, thao túng và ấn định mức/cấp độ thi hành án đối với những vụ việc tư pháp cụ thể. Trong không ít trường hợp, tổng thống còn thẳng thừng khước từ cho thi hành án. Chẳng hạn, ví dụ điển hình là vụ án đất đai mà Tổng thống Jackson từ chối thi hành quyết định của Chánh án Tòa án Tối cao liên bang John Marshall buộc bang George phải trả lại những phần đất mà họ đã chiếm đoạt của người da đỏ vào khoảng thời gian từ năm 1827 đến 1830. Jackson đã phản ứng gay gắt với quyết định của Tòa án Marshall (Tòa cho rằng một bang không có quyền ban hành các đạo luật để kiểm soát người da đỏ trong lãnh địa của họ), ông tuyên bố: “John Marshall đã ban hành quyết định thì hãy để ông ta thực thi nó”. Với trường hợp này, Tòa án Tối cao liên bang đã không thể bắt buộc Tổng thống thi hành và như vậy, không thể bảo đảm trả lại đất cho người da đỏ.
Ân xá cho phạm nhân
Tổng thống được quyền ân xá cho bất kỳ ai đã bị kết tội vi phạm luật pháp liên bang - trừ trường hợp còn nghi vấn hoặc phạm tội phản bội Tổ quốc. Sự ân xá có thể là hoàn toàn (tha bổng) hoặc một phần (giảm hình phạt) và có điều kiện. Thẩm quyền này rất có ý nghĩa khi tổng thống hủy bỏ án tử hình, ân xá cho tù chính trị hoặc giảm hình phạt đối với những tội nhân đặc biệt. Các tổng thống thường sử dụng nhiều quyền ân xá vào khoảng thời gian cuối nhiệm kỳ của mình.
Do được toàn quyền ân xá, các tổng thống được tự ý sử dụng nên không tránh khỏi sự lạm dụng và tạo nên những sự chỉ trích, phản đối từ công luận. Điển hình là trong và sau cuộc Nội chiến (1861-1865), các Tổng thống Lincoln năm 1863 và A. Johnson năm 1868 đã tuyên bố cho ân xá binh lính (ly khai) miền Nam, trong khi phần đông dư luận miền Bắc mong muốn điều ngược lại. Tổng thống Harding năm 1921 ân xá cho V. Eugene Debs - một thành viên đảng Dân chủ và thành viên sáng lập Liên hiệp Đường sắt Hoa Kỳ - về tội gián điệp, bị tòa kết án 10 năm tù. Tổng thống Nixon năm 1971 ân xá cho Jimmy Hoffa - một cựu chủ tịch công đoàn - chỉ với điều kiện Hoffa không tiếp tục hoạt động công đoàn. Tổng thống Ford năm 1974 ân xá cho cựu Tổng thống Nixon về những lỗi lầm của ông này trong vụ Watergate trước khi tòa án ra quyết định; hành động của Tổng thống Ford dù có hiệu lực nhưng đã gây ra sự ngạc nhiên, dị nghị và tranh cãi sôi nổi khắp nước Mỹ. Tổng thống Carter ngay ngày đầu tiên của nhiệm kỳ tổng thống vào năm 1977 đã tuyên bố ân xá cho hơn 10.000 người trốn tránh nghĩa vụ quân sự trong thời gian chiến tranh Việt Nam. Các Tổng thống Reagan và G. Bush (Bush cha) năm 1989 ân xá cho những chủ doanh nghiệp đã đóng góp bất hợp pháp cho chiến dịch tranh cử tổng thống của Nixon năm 1972. Tổng thống Clinton ký tới 140 lệnh ân xá trong chỉ vài ngày cuối cùng còn tại chức. Tổng thống G. W. Bush (Bush con) giảm án cho một nhân viên văn phòng bị truy tố vì che giấu sự dính líu của Chính phủ vào vụ Valerie Plame Wilson…
Hạ lệnh truy nã, bắt giữ hoặc tiêu diệt tội phạm đặc biệt nguy hiểm
Tổng thống được quyền phát lệnh truy nã, bắt giữ hoặc tiêu diệt - trên phạm vi liên bang và quốc tế - đối với những tội phạm đặc biệt nguy hiểm cho nước Mỹ và thế giới. Điển hình là các vụ Tổng thống G. Bush (Bush cha) phái quân đội đến Panama cuối năm 1989 để bắt Tổng thống Manuel Antonio Noriega của nước này đem về Hoa Kỳ xét xử vì tội buôn bán ma túy. Ngày 01/05/2011, Tổng thống Obama chỉ đạo và theo dõi sát cuộc đột kích thành công của Biệt đội Team 6 vào nơi trú ngụ ở Pakistan của thủ lĩnh Phong trào khủng bố quốc tế Al Qaeda là Osama Bin Laden, giết được tên trùm khét tiếng này. Và ngày 27/10/2019, Tổng thống Trump lãnh đạo cuộc bao vây, tấn công của Lực lượng Đặc nhiệm số 1 thuộc Delta Forrce vào nơi ẩn náu tại Syria của thủ lĩnh Tổ chức khủng bố quốc tế Nhà nước Hồi giáo (IS) là Abu Bakr al-Baghdadi, khiến tên này cùng gia đình phải nổ bom tự sát…
Khuyến nghị cho Việt Nam
Tuy Việt Nam và Hoa Kỳ rất khác biệt về hình thức thể chế chính trị và nhà nước (Hoa Kỳ theo mô hình cộng hòa tổng thống tư bản liên bang, còn Việt Nam theo mô hình cộng hòa xã hội chủ nghĩa đơn nhất), nhưng trong cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước của Hoa Kỳ, có nhiều ưu điểm, hiệu quả cần nghiên cứu, tham khảo. Đồng thời, mối quan hệ mọi mặt giữa hai nước đang phát triển thuận lợi, tốt đẹp (Việt Nam và Hoa Kỳ đã chính thức thiết lập quan hệ ngoại giao từ tháng 07/1995, đến tháng 09/2023 đã nâng quan hệ hai nước lên mức cao nhất là Đối tác chiến lược toàn diện). Bởi vậy, việc tham khảo, những vấn đề phù hợp, tích cực trong tổ chức và hoạt động thực thi quyền lực nhà nước Hoa Kỳ là việc hữu ích, cần thiết đối với Việt Nam. Nhìn nhận cơ chế kiểm soát quyền lực của tổng thống đối với Quốc hội và hệ thống tòa án liên bang Hoa Kỳ, Việt Nam có thể tham khảo, học tập nhiều vấn đề trong việc xây dựng, củng cố, phát triển cơ chế kiểm soát quyền lực của Chủ tịch nước, Thủ tướng, Chính phủ đối với Quốc hội và hệ thống tòa án Việt Nam hiện nay.
Một là, cần xây dựng được một cơ chế rõ ràng, khả thi, phù hợp và có thể đem lại hiệu quả cao trong việc kiểm soát quyền lực của Chủ tịch nước, Thủ tướng, Chính phủ và ngành hành pháp nói chung đối với Quốc hội và ngành lập pháp của Việt Nam. Cơ chế này phải giải thích hợp lý được quy định còn có cách hiểu khác nhau trong Hiến pháp 2013 hiện hành: khoản 3 Điều 2 Hiến pháp quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, nhưng tại Điều 69 Hiến pháp lại quy định: “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất… và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và giữ quyền giám sát cao nhất thì cơ quan, tổ chức nào “kiểm soát quyền lực” của Quốc hội? Nếu có thì “kiểm soát” như thế nào và Quốc hội có chấp nhận bị sự “kiểm soát” đó không?...).
Hai là, cần sớm ban hành Luật về Chủ tịch nước, trong đó quy định rõ ràng, chi tiết về chế độ Chủ tịch nước Việt Nam, đặc biệt về thẩm quyền của Chủ tịch nước và sự kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Quốc hội trong lập pháp và hệ thống tòa án trong tư pháp. Sau khi ban hành Hiến pháp năm 2013 không lâu, hàng loạt luật về các thiết chế nhà nước ở Việt Nam đã được ban hành: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, các luật về tổ chức tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân (năm 2014), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (năm 2015)… Các luật đó nhanh chóng được thi hành và sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện vào năm 2020. Tuy nhiên, đến nay, đã qua hơn 10 năm, Luật về Chủ tịch nước vẫn chưa được ban hành. Có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan để lý giải sự chậm trễ đó, nhưng các sự lý giải đều chưa thuyết phục. Hiến pháp 2013 đã dành cả Chương VI với 8 Điều quy định về Chủ tịch nước, nhưng các điều khoản khá tổng quát, thiếu những quy định, tình huống chi tiết, cụ thể. Chẳng hạn, tại khoản 1 Điều 89 quy định Chủ tịch nước cũng là Chủ tịch Hội đồng Quốc phòng và an ninh, Hội đồng này “làm việc theo chế độ tập thể và biểu quyết theo đa số”; tuy nhiên, vì số thành viên Hội đồng không nhiều nên trường hợp có số lượng hai bên khi biểu quyết ngang nhau rất dễ xảy ra, và gặp trường hợp đó phải quyết định ra sao? Hoặc khi có chiến tranh, Chủ tịch nước được quyền ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ nếu Ủy ban Thường vụ Quốc hội đồng ý, nhưng vì điều kiện chiến tranh nên Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể nhóm họp để quyết định, thì Chủ tịch nước phải xử lý thế nào?...
Ba là, quy định cho cá nhân Chủ tịch nước và Thủ tướng được đề xuất dự án luật ra trước Quốc hội và dự án pháp lệnh ra trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Bốn là, bổ sung quy định Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội phải xem xét lại một luật khi thấy cần thiết và những hoạt động phù hợp của Chủ tịch nước khi Quốc hội đã xem xét lại xong theo đề nghị đó (tương tự quyền phủ quyết tương đối/phủ quyết một phần đối với dự luật). Hiện nay, Chủ tịch nước chỉ có thẩm quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh (theo khoản 1 Điều 88 Hiến pháp 2013, Chủ tịch nước chỉ được “đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí, thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất). Đề xuất này góp phần hạn chế những khuyết thiếu, sai sót và cả sự lạm quyền trong hoạt động lập pháp của Quốc hội; đồng thời tăng cường sự kiểm soát và quyền lực của Chủ tịch nước (với tư cách là nguyên thủ quốc gia) đối với hoạt động lập pháp.
Năm là, cần trao cho Thủ tướng và Chính phủ nhiều quyền và sự bảo đảm hơn để tham gia và kiểm soát hoạt động lập pháp của Quốc hội. Theo các quy định pháp luật hiện hành, với tính chất là cơ quan lãnh đạo và thực hiện quyền hành pháp trung ương, Thủ tướng và Chính phủ được hoạch định, đề xuất chính sách. Tuy nhiên, quy trình lập pháp hiện hành không tạo điều kiện cho Thủ tướng và Chính phủ khả năng bảo vệ chính sách (của mình) đến cùng. Nhiều dự án bộ luật, luật, pháp lệnh… được Thủ tướng và Chính phủ trình sang Quốc hội theo mục tiêu, định hướng nhất định, nhưng khi Quốc hội thảo luận và thông qua lại có rất nhiều sửa đổi và mục tiêu, định hướng cũng thay đổi… Vấn đề này còn đem lại một số hệ lụy đáng tiếc khác nữa, như việc dẫn đến tình trạng có những văn bản luật ban hành ra chưa kịp có hiệu lực đã phải sửa đổi. Ngoài ra, hệ thống quy định hiện hành cũng không bảo đảm cho Thủ tướng và Chính phủ chủ động được kế hoạch hoạch định chính sách, pháp luật.
Sáu là, Chính phủ cần khẳng định tầm quan trọng và nâng cao vai trò, ý nghĩa của việc ban hành những nghị định hướng dẫn thi hành các luật, bộ luật của Quốc hội (mỗi luật, bộ luật của Quốc hội sau khi ban hành phải có Nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành luật, bộ luật đó thì mới có thể triển khai thực hiện được). Chính phủ cần tận dụng vấn đề này để tác động ngược trở lại quy trình lập pháp của Quốc hội, khiến Quốc hội phải cẩn trọng, thực tế và cầu thị hơn trong quy trình này.
Bảy là, Chính phủ cần có sự chủ động hơn, mở rộng hơn và thực tiễn hóa hơn trong việc tận dụng “ủy quyền lập pháp” từ Quốc hội, được quy định tại Điều 100 Hiến pháp 2013: “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”, tức là phát triển quyền lập quy như một công cụ cạnh tranh và kiểm soát quyền lập pháp.
Tám là, tăng cường sự chủ động và tính thực tiễn, tính hiệu quả của việc Chủ tịch nước thực hiện quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thẩm phán tòa án nhân dân (khoản 7 Điều 70 và khoản 3 Điều 88 Hiến pháp 2013 quy định thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao do Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức; thẩm phán các cấp khác do Chủ tịch nước bổ nhiệm theo đề nghị của Hội đồng Tuyển chọn và giám sát thẩm phán quốc gia).
Chín là, có thể xem xét, nghiên cứu mô hình Viện Công tố nhân dân trong Bộ Tư pháp thuộc Chính phủ để kiểm soát tòa án nhân dân. Hiện nay ở Việt Nam, trong quá trình xét xử của tòa án, quyền công tố vẫn được trao cho viện kiểm sát nhân dân - cơ quan tư pháp độc lập, không thuộc và không bị kiểm soát bởi hành pháp. Trong khi đó, ở Hoa Kỳ và hầu hết các nước trên thế giới, cơ quan công tố thường nằm trong Bộ Tư pháp thuộc Chính phủ, và người đứng đầu cơ quan đó là tổng công tố/ tổng chưởng lý cũng thường chính là bộ trưởng tư pháp. Viện Công tố nhân dân thuộc Chính phủ trong hoạt động tố tụng sẽ đảm trách vai trò là cơ quan đại diện quyền lực công, thể hiện quan điểm, thái độ và sự phản ứng của công quyền trước các tranh chấp pháp lý, các vụ án được đưa ra xét xử tại tòa án. Tuy nhiên, đây là việc không mấy dễ dàng vì nếu thành lập Viện Công tố nhân dân của Chính phủ thì phải giải thể hoặc thay đổi chức năng của viện kiểm sát nhân dân.
Mười là, tăng cường sự thanh tra, kiểm tra đối với tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, bởi vì Chính phủ là chủ thể quản lý nhà nước đối với tất cả các ngành, các lĩnh vực, do đó hệ thống cơ quan hành chính được thực hiện kiểm tra theo chức năng, thanh tra đối với những cơ quan nhà nước khác, trong đó bao gồm cả các cơ quan tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân.
