Luật sư Nguyễn Văn Hậu Luật sư Nguyễn Văn Hậu, Ủy viên Ban thường vụ, Chủ nhiệm cơ quan truyền thông Liên đoàn Luật sư Việt Nam.
Nghị định số 15/2018/NĐ-CP ngày 02/02/2018 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật An toàn thực phẩm có hiệu lực thi hành từ ngày 02/02/2018, thay thế Nghị định số 38/2012/NĐ-CP ngày 25/4/2012 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật An toàn thực phẩm và bãi bỏ Chương II, Thông tư liên tịch Số: 13/2014/TTLT-BYT-BNNPTNT-BCT ngày 09/4/2014 của Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công Thương.
Đối với nội dung về công bố chất lượng sản phẩm, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP quy định tất cả tổ chức, cá nhân sản xuất kinh doanh thực phẩm đều phải công bố sản phẩm của mình bằng một trong hai phương thức: Tự công bố sản phẩm hoặc đăng ký bản công bố sản phẩm.
Điểm đáng chú ý của Nghị định số 15/2018/NĐ-CP là doanh nghiệp được phép tự công bố chất lượng sản phẩm của mình trước khi đưa ra lưu thông trên thị trường. Cụ thể, Điều 4 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP quy định nội dung mới là doanh nghiệp được tự công bố sản phẩm của mình và chịu trách nhiệm trước pháp luật về công bố đó, thay vì gửi bản hồ sơ công bố tới các cơ quan Nhà nước để xác nhận. Như vậy, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP đã thay đổi hoàn toàn thủ tục công bố thực phẩm thường.
1. Quy định về tự công bố sản phẩm
Vào thời điểm ban hành Nghị định 15/2018/NĐ-CP, đã có một số quy định chưa phù hợp để đưa vào áp dụng trên thực tiễn nên Chính phủ đã cho ban hành gấp rút Nghị định số 155/2018/NĐ-CP ngày 12/11/2018 sửa đổi, bổ sung một số quy định liên quan đến điều kiện đầu tư kinh doanh thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của Bộ Y tế.
Trong đó trình tự thủ tục để tổ chức, cá nhân tự công bố sản phẩm tại điểm a khoản 2 Điều 5 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP đã được sửa đổi theo hướng cụ thể và đầy đủ hơn, đồng thời hợp nhất điểm c, khoản 2, Điều 5, Nghị định này vào điểm a, khoản 2, Điều 5, cụ thể như sau: “Tổ chức, cá nhân tự công bố sản phẩm trên phương tiện thông tin đại chúng hoặc trang thông tin điện tử của mình hoặc niêm yết công khai tại trụ sở của tổ chức, cá nhân và công bố trên Hệ thống thông tin dữ liệu cập nhật về an toàn thực phẩm (Trong trường hợp chưa có Hệ thống thông tin dữ liệu cập nhật về an toàn thực phẩm thì tổ chức, cá nhân nộp 01 bản qua đường bưu điện hoặc trực tiếp đến cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ định để lưu trữ hồ sơ và đăng tải tên tổ chức, cá nhân và tên các sản phẩm tự công bố trên trang thông tin điện tử của cơ quan tiếp nhận, trường hợp tổ chức, cá nhân có từ 02 cơ sở sản xuất trở lên cùng sản xuất một sản phẩm thì tổ chức, cá nhân chỉ nộp hồ sơ tại một cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương có cơ sở sản xuất do tổ chức, cá nhân lựa chọn. Khi đã lựa chọn cơ quan quản lý Nhà nước để nộp hồ sơ thì các lần tự công bố tiếp theo phải nộp hồ sơ tại cơ quan đã lựa chọn trước đó)”.
a) Đối tượng sản phẩm được thực hiện tự công bố
Theo quy định tại khoản 1, Điều 4, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP, doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thực phẩm được phép thực hiện tự công bố đối với các sản phẩm sau:
1. Thực phẩm đã qua chế biến bao gói sẵn.
2. Phụ gia thực phẩm.
3. Chất hỗ trợ chế biến thực phẩm.
4. Dụng cụ chứa đựng tiếp xúc trực tiếp với thực phẩm.
5. Vật liệu bao gói tiếp xúc trực tiếp với thực phẩm.
b) Đối tượng sản phẩm phải đăng ký bản công bố
Đối với các loại sản phẩm có tính chất đặc biệt, Điều 6 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP quy định phải đăng ký bản công bố để quản lý chặt chẽ về hoạt động sản xuất, kinh doanh, cụ thể là đối với các sản phẩm sau đây:
Nhóm 1: Thực phẩm bảo vệ sức khỏe, thực phẩm dinh dưỡng y học, thực phẩm dùng cho chế độ ăn đặc biệt.
Nhóm 2: Sản phẩm dinh dưỡng dùng cho trẻ đến 36 tháng tuổi.
Nhóm 3: Phụ gia thực phẩm hỗn hợp có công dụng mới, phụ gia thực phẩm không thuộc trong danh mục phụ gia được phép sử dụng trong thực phẩm hoặc không đúng đối tượng sử dụng do Bộ Y tế quy định.
Trong đó, nhóm sản phẩm ở nhóm 3 được quy định chi tiết tại Thông tư số 24/2019/TT-BYT ngày 30/8/2019 của Bộ Y tế quy định về quản lý và sử dụng phụ gia thực phẩm.
c) Đối tượng sản phẩm được miễn tự công bố
Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP, doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thực phẩm được miễn tự công bố đối với các sản phẩm, nguyên liệu sản xuất, nhập khẩu không tiêu thụ tại thị trường trong nước mà chỉ dùng để:
- Sản xuất, gia công hàng xuất khẩu.
- Phục vụ cho việc sản xuất nội bộ của tổ chức, cá nhân.
2. Ưu điểm và hạn chế của quy định tự công bố sản phẩm
a) Ưu điểm của quy định tự công bố sản phẩm
Thứ nhất, đơn giản hóa thủ tục hành chính, tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp trong sản xuất kinh doanh
Trước khi có quy định cho phép tự công bố sản phẩm, các doanh nghiệp đang sản xuất, kinh doanh thực phẩm luôn gặp khó khăn khi thực hiện các thủ tục công bố thực phẩm. Nhiều doanh nghiệp không có nhân lực pháp chế, không hiểu rõ quy trình thủ tục, dẫn đến hồ sơ sai sót phải làm đi làm lại, tốn kém thời gian tiền bạc cho doanh nghiệp nói riêng và nguồn lực đất nước nói chung.
Quy định cho phép tự công bố sản phẩm, đơn giản thủ tục công bố so với trước đây đã giúp các doanh nghiệp rút ngắn thời gian,
Cụ thể, trình tự thủ tục hồ sơ quy định tại Điều 5 Nghị định số 15/2018/NÐ-CP như sau:
- Đơn giản hơn nhiều so với trước đây: Chỉ gồm Bản tự công bố sản phẩm (theo mẫu) và Phiếu kết quả kiểm nghiệm (còn thời hạn trong 12 tháng).
- Phương thức tiếp nhận cũng linh động hơn (nộp hồ sơ trực tiếp hoặc qua đường bưu điện).
- Thời gian xử lý hồ sơ được rút ngắn lại: Xử lý trong ngày và được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan tiếp nhận trong vài ngày tiếp theo (trước đây là 07 ngày)
Ðiều này đã góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ sở sản xuất kinh doanh thực hiện nhanh chóng, đầy đủ các hồ sơ công bố cho các sản phẩm của mình.
Thứ hai, nâng cao vai trò, trách nhiệm của doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thực phẩm
Công bố chất lượng sản phẩm là một trong những điều kiện cần và đủ để sản phẩm của công ty được lưu thông trên thị trường Việt Nam. Trong bản tự công bố sẽ có những thông số về chất lượng sản phẩm và cá nhân, tổ chức kê khai phải chịu trách nhiệm về tính xác thực của thông tin nên sản phẩm sẽ đảm bảo an toàn vệ sinh lẫn chất lượng.
Ngoài ra, quy định tự cho phép tự công bố sản phẩm đối với thực phẩm thường cũng là phù hợp thông lệ quốc tế. Hiện nay, đa số các quốc gia trên thế giới đã bãi bỏ thủ tục công bố thực phẩm thường. Thay vào đó, các quốc gia chú trọng việc kiểm tra quy trình sản xuất, kiểm tra chất lượng sản phẩm đầu ra. Việc thực hiện thủ tục tự công bố sản phẩm là một phương thức quản lý mang tính đổi mới. Đối với hình thức tự công bố, doanh nghiệp phải tự chịu trách nhiệm về sự an toàn của sản phẩm, khách hàng sẽ dựa trên độ uy tín của doanh nghiệp để lựa chọn. Tóm lại, phương thức quản lý chuyển từ hình thức tiền kiểm sang hậu kiểm và nâng cao tính trách nhiệm, đạo đức của doanh nghiệp trong quá trình sản xuất kinh doanh thực phẩm của mình.
b) Hạn chế của quy định tự công bố sản phẩm:
Thứ nhất, một số doanh nghiệp vẫn chưa có ý thức cao
Các doanh nghiệp không được phép hiểu tự công bố nghĩa là làm thế nào cũng được, mà các hàm lượng, chỉ tiêu, giới hạn an toàn phải bảo đảm dưới hoặc tối đa bằng mức quy định của Bộ Y tế. Tuy nhiên, một số doanh nghiệp dù biết sản phẩm chưa dủ điều kiện lưu thông trên thị trường nhưng vẫn tự công bố để sản phẩm của mình được lưu hành.
Thứ hai, cơ chế kiểm soát chất lượng (hậu kiểm) còn hạn chế:
Nghị định số 15/2018/NĐ-CP cho phép hơn 90% loại sản phẩm doanh nghiệp được tự công bố chất lượng sản phẩm và chịu trách nhiệm trước pháp luật về công bố đó. Theo đó, việc kiểm tra của cơ quan chức năng cũng chuyển từ “tiền kiểm” sang “hậu kiểm”.
Hiện nay, quá trình hậu kiểm do các cơ quan quản lý Nhà nước thực hiện. Theo phân cấp, ở Trung ương thuộc quản lý của Bộ Y tế, Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; ở địa phương thuộc quản lý của ban, ngành địa phương. Từ kết quả tự công bố của doanh nghiệp, cơ quan quản lý Nhà nước về An toàn thực phầm sẽ tiến hành hậu kiểm, tức là lấy mẫu sản phẩm lưu thông trên thị trường để phân tích xem kết quả, bản công bố đó có bảo đảm đúng quy định, an toàn cho người sử dụng hay không. Việc hậu kiểm này phụ thuộc nhiều vào kết quả của các phương pháp kiểm nghiệm, nếu kết quả kiểm nghiệm chính xác sẽ giúp cho cơ quan quản lý Nhà nước đưa ra quyết định xử lý vi phạm chính xác và ngược lại.
Do thiếu nhân lực, thiếu trang thiết bị cần thiết, thiếu kinh phí, nên hoạt động hậu kiểm của cơ quan quản lý chỉ đáp ứng một phần yêu cầu, chưa sát thực tế, dẫn đến hiệu quả, hiệu lực bị hạn chế, nhất là trong bối cảnh lượng sản phẩm công bố quá lớn và ngày càng phong phú.
3. Một số bất cập của chính sách cho phép doanh nghiệp tự công bố sản phẩm theo Nghị định số 15/2018/NĐ-CP
a) Bất cập về hướng dẫn chi tiết chỉ tiêu, nội dung sản phẩm cần kiểm nghiệm trước khi tự công bố
Về mặt thủ tục, để tự công bố, theo quy định tại Điều 5, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP thì doanh nghiệp phải có phiếu kiểm nghiệm kết quả sản phẩm. Khi các doanh nghiệp sản xuất thực phẩm thực hiện và áp dụng nghị định trên, thì một trong số khó khăn mà doanh nghiệp thường gặp là về các chỉ tiêu tự công bố. Nhiều doanh nghiệp lúng túng khi cần kiểm nghiệm những chỉ tiêu cho sản phẩm của họ. Sở dĩ có vấn đề này vì doanh nghiệp thường không nắm rõ các quy chuẩn với sản phẩm.
Theo quy định tại Điều 20, Nghị định số 115/2018/NĐ-CP ngày 04/9/2018 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về an toàn thực phẩm thì các hành vi vi phạm quy định về tự công bố sản phẩm tùy vào mức độ sẽ có thể bị phạt tiền, đình chỉ một phần hoặc toàn bộ hoạt động sản xuất, buộc thu hồi thực phẩm, buộc thay đổi mục đích sử dụng hoặc tái chế hoặc buộc tiêu hủy thực phẩm.
Đây là vấn đề doanh nghiệp rất lo lắng vì nếu nắm bắt luật không chắc chắn để kê khai hồ sơ tự công bố thì doanh nghiệp phải tự chịu trách nhiệm về sản phẩm của mình về tính an toàn của nó và có thể bị xử phạt theo quy định pháp luật.
Kiến nghị: Nên bổ sung quy định về cơ chế hậu kiểm đối với việc tự công bố. Theo đó, bổ sung quy định về trách nhiệm hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận bản tự công bố sản phẩm của doanh nghiệp.
b) Bất cập về thiếu cơ chế cho phép doanh nghiệp được lựa chọn giữa tự công bố sản phẩm và đăng ký bản công bố
Như đã trình bày ở phần trên, hiện nay có hai hình thức công bố sản phẩm là: tự công bố (theo quy định tại Điều 4, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP) và đăng ký bản công bố (theo quy định tại Điều 6, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP).
Đây là những quy định cứng, nghĩa là không có sự lựa chọn: Những đối tượng sản phẩm theo quy định tại Điều 4 phải thực hiện tự công bố (doanh nghiệp tự chịu trách nhiệm). Còn những đối tượng sản phẩm theo quy định tại Điều 6 phải đăng ký bản công bố (cơ quan Nhà nước xác nhận). Quy định hiện tại không cho phép doanh nghiệp thuộc đối tượng sản phẩm được tự công bố có thể lựa chọn hình thức đăng ký bản công bố sản phẩm thay cho việc tự công bố.
Nhưng đối với các doanh nghiệp nhỏ và mới thành lập, niềm tin của khách hàng sẽ khó xây dựng hơn so với các sản phẩm có cơ quan Nhà nước chứng nhận. Khách hàng phần lớn sẽ khó tin vào sự “tự khai” của doanh nghiệp và mong muốn có sự chứng nhận đối với sản phẩm từ cơ quan chức năng. Quy định trên khiến cho các doanh nghiệp nhỏ và mới không thể nhận được sự chứng nhận của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, lấy làm cơ sở để thu hút khách hàng.
Kiến nghị: Sửa đổi quy định cho phép các doanh nghiệp có sản phẩm thuộc đối tượng được phép tự công bố sản phẩm có thể linh hoạt lựa chọn giữa tự công bố sản phẩm và đăng ký bản công bố để tạo điều kiện cho những doanh nghiệp mong muốn nhận được sự công nhận của cơ quan Nhà nước, từ đó thu hút khách hàng, gia tăng cạnh tranh lành mạnh.
c) Bất cập về nội dung thông tin buộc phải công bố trên hệ thống thông tin dữ liệu cập nhật
Về vấn đề thông tin tự công bố, doanh nghiệp được lựa chọn tự công bố dựa trên ba hình thức quy định tại điểm a khoản 2 Điều 5 Nghị định số 15/2018/NĐ-CP (sửa đổi bởi Nghị định số 155/2018/NĐ-CP) bao gồm:
- Trên phương tiện thông tin đại chúng;
- Trang thông tin điện tử của mình;
- Niêm yết công khai tại trụ sở của tổ chức, cá nhân.
Đồng thời buộc phải công bố trên Hệ thống thông tin dữ liệu cập nhật về an toàn thực phẩm. Tuy nhiên thông tin công bố trên Hệ thống thông tin dữ liệu chỉ có tên doanh nghiệp, địa chỉ, điện thoại, tên sản phẩm. Còn những thông tin chi tiết như: thành phần, nguyên liệu, phụ gia phụ phẩm... thì không thể hiện trên đó. Ngoài ra việc tự công bố không qua bước tiền kiểm nên các trường hợp sản phẩm lỗi không thể phát hiện được, gây nguy hiểm cho sức khỏe và tính mạng của người tiêu dùng.
Kiến nghị: Đề nghị bổ sung quy định chi tiết về các thông tin cần đăng tải và công bố như các thành phần, phụ gia phụ phẩm, các kết quả kiểm nghiệm an toàn thực phẩm... để dễ dàng hơn trong việc xác minh cũng như sớm phát hiện các sản phẩm lỗi trước khi đến tay người tiêu dùng.
d) Bất cập về sự không thống nhất cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền ở các địa phương
Điều 5, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP (sửa đổi bởi Nghị định số 155/2018/NĐ-CP) quy định trong trường hợp chưa có Hệ thống thông tin dữ liệu cập nhật về an toàn thực phẩm thì tổ chức, cá nhân nộp 01 bản qua đường bưu điện hoặc trực tiếp đến cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ định để lưu trữ hồ sơ và đăng tải tên tổ chức, cá nhân và tên các sản phẩm tự công bố trên trang thông tin điện tử của cơ quan tiếp nhận.
Cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền là cơ quan nào thì tùy vào từng địa phương do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ định. Quy định này dẫn đến ở mỗi địa phương lại có một cơ quan tiếp nhận và đăng tải thông tin khác nhau. Chẳng hạn, TP. Hồ Chí Minh đã có Ban quản lý An toàn thực phẩm thì công khai danh sách các sản phẩm tự công bố trên trang web của Ban quản lý An toàn thực phẩm. Các địa phương khác thì mỗi địa phương một kiểu. Bình Thuận thì công khai danh sách các sản phẩm tự công bố trên trang web của Sở Công thương. Bà Rịa – Vũng Tàu thì công khai danh sách các sản phẩm tự công bố trên trang web của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Bình Dương thì công khai danh sách các sản phẩm tự công bố trên trang web của Sở Y tế.
Kiến nghị: Nên quy định lộ trình thành lập Ban quản lý An toàn thực phẩm thống nhất ở các địa phương. Các nơi chưa có điều kiện thành lập Ban quản lý An toàn thực phẩm thì nên quy định thống nhất một cơ quan quản lý, tránh tình trạng mỗi địa phương một kiểu, dẫn đến sự lúng túng cho cả cơ quan quản lý lẫn doanh nghiệp.
e) Bất cập về sự chồng lấn cơ quan quản lý, chồng chéo văn bản pháp luật điều chỉnh
Hệ thống pháp luật còn xuất hiện một số tồn tại chưa được giải quyết triệt để như: Khó khăn trong quá trình áp dụng vì có quá nhiều văn bản pháp luật cùng quy định về một vấn đề, có sự chồng lấn cơ quan quản lý, chồng chéo giữa các quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau.
Một ví dụ nho nhỏ về vấn đề này đó là về trách nhiệm quản lý chất lượng đối với sản phẩm “gạo” – “bột gạo” – “bún”. Một cơ sở sản xuất bún sẽ sử dụng, sản xuất đồng thời ba sản phẩm này. Thế nhưng, phải báo cáo chất lượng cho cơ quan nào thì trên thực tế doanh nghiệp gặp rất nhiều lúng túng:
- Nếu là hạt gạo (nguyên liệu) thì thuộc trách nhiệm quản lý của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
- Nếu là bột gạo (tinh bột) thì thuộc trách nhiệm quản lý của Bộ Công thương.
- Nếu là bún (thực phẩm ăn liền) thì thuộc trách nhiệm quản lý của Bộ Y tế (bún không được phép chứa Tinopal gây hại cho người tiêu dùng).
Trong thực tế, việc 03 Bộ cùng quản lý khiến cho quá trình xử lý thực phẩm bẩn hoặc hậu kiểm sẽ mất nhiều thời gian, công sức.
Kiến nghị: Để lấp lỗ hổng này, nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo; đùn đẩy trách nhiệm làm giảm hiệu lực quản lý Nhà nước về những văn bản pháp luật liên quan đến tự công bố sản phẩm nói riêng, An toàn thực phẩm nói chung, cần phải quy định cụ thể một nhạc trưởng điều phối hoạt động, chịu trách nhiệm chính.
4. Lời kết
Nghị định số 15/2018/NĐ-CP ra đời nhằm cắt giảm tối đa thủ tục hành chính, tạo hành lang thông thoáng và điều kiện thuận lợi nhất cho doanh nghiệp đồng thời vẫn phải đảm bảo sức khỏe người dân, người tiêu dùng. Thực tế, Nghị định đã góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ sở sản xuất kinh doanh thực hiện nhanh chóng, đầy đủ các hồ sơ công bố cho các sản phẩm của mình.
Nhà nước cũng đã ban hành nhiều văn bản pháp luật trong việc quản lý, xử phạt trong lĩnh vực An toàn thực phẩm. Lực lượng quản lý thị trường đã thực hiện kiểm tra, giám sát; thành lập các tổ chuyên trách theo dõi vấn đề An toàn thực phẩm trên các sàn thương mại điện tử, bên cạnh đó phối hợp với các ban, ngành liên quan để quản lý, xử lý vi phạm.
Do đó, việc tiếp tục thực hiện và phát huy những ưu điểm của Nghị định là cần thiết và phù hợp. Bên cạnh đó, cơ quan ban hành chính sách và quản lý cũng nên xem xét các bất cập còn tồn tại để điều chỉnh cho phù hợp, sao cho vừa thuận lợi cho doanh nghiệp kinh doanh - sản xuất, vừa dễ dàng cho cơ quan Nhà nước quản lý, đồng thời đảm bảo an toàn thực phẩm cho người tiêu dùng.
Luật sư NGUYỄN VĂN HẬU
Ủy viên Ban thường vụ, Chủ nhiệm Cơ quan Truyền thông Liên đoàn Luật sư Việt Nam
