Hoàn thiện quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường

(LSVN) - Xử phạt vi phạm hành chính được xem là một giải pháp hữu hiệu nhằm bảo đảm hiệu quả công tác đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được, pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường vẫn còn có những bất cập, gây nhiều khó khăn cho công tác xử phạt trong thực tiễn. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích một số bất cập trong các quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường và đề xuất giải pháp hoàn thiện.

Ngày 18/11/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 155/2016/NĐ-CP (Nghị định số 155) quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. So với trước đây, Nghị định này đã quy định rõ ràng và cụ thể hơn về các vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, trong đó có hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được, quy định của pháp luật về xử phạt đối với hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường vẫn còn một số bất cập.

1. Một số bất cập về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường

Thứ nhất, một vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường được quy định trong nhiều nghị định khác nhau với hình thức xử phạt và mức tiền phạt khác nhau.

Theo điểm b khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155, hành vi “tiểu tiện, đại tiện không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng” sẽ bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng. Đồng thời, người vi phạm còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường. Tuy nhiên, điểm c khoản 1 Điều 7 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP (Nghị định số 167) quy định hành vi “tiểu tiện, đại tiện ở đường phố, trên các lối đi chung ở khu công cộng và khu dân cư” sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng. Bên cạnh đó, người vi phạm còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường.

Ngoài ra, theo khoản 1 Điều 23 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (Nghị định số 158) đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa thì hành vi “làm ô uế di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, công trình văn hóa, nghệ thuật” sẽ bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng. Đồng thời, người vi phạm còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu.

Hành vi “làm ô uế” có nội hàm pháp lý rất rộng, bao gồm những hành vi có tính chất giống nhau là gây nên tình trạng ô nhiễm môi trường mà trong đó tiểu tiện, đại tiện không đúng nơi quy định là một dạng biểu hiện rất cụ thể[1]. Xét về không gian thì di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh hoàn toàn có thể là nơi công cộng.

Không những vậy, theo khoản 1 Điều 44 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (Nghị định số 139) đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 21/2020/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng, hành vi “phóng uế”[2]sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng và bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường.

Như vậy, chỉ xét riêng hành vi “tiểu tiện, đại tiện không đúng nơi quy định” thì đã có bốn nghị định khác nhau cùng điều chỉnh. Vấn đề cần bàn là hình thức xử phạt, mức tiền phạt cũng như biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi này được quy định hoàn toàn khác nhau trong bốn nghị định này[3].

Tương tự, đối với hành vi “bỏ mẩu, tàn thuốc lá không đúng nơi quy định” thì điểm a khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155 quy định, “vứt, thải, bỏ đầu, mẩu và tàn thuốc lá không đúng nơi quy định tại khu chung cư, thương mại, dịch vụ hoặc nơi công cộng” bị phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng. Đồng thời, người vi phạm còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường. Trong khi đó, theo điểm b khoản 1 Điều 23 Nghị định số 176/2013/NĐ-CP (Nghị định số 176) về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế thì hành vi “bỏ mẩu, tàn thuốc lá không đúng nơi quy định khi hút thuốc lá tại những địa điểm được phép hút thuốc lá” sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng[4].

Như vậy, cùng là hành vi “bỏ mẩu, tàn thuốc lá không đúng nơi quy định” nhưng mức tiền phạt giữa Nghị định số 176 và Nghị định số 155 lại hoàn toàn khác nhau. Một điểm khác biệt nữa là, nếu hành vi này bị xử phạt theo Nghị định số 176 thì người có thẩm quyền có thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo; ngược lại, nếu xử phạt theo Nghị định số 155 thì người có thẩm quyền chỉ có thể phạt tiền mà không thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo.

Đối với hành vi “đổ rác, chất thải ra lòng đường, hè phố, đường bộ”, điểm d khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155 quy định hành vi “vứt, thải rác thải sinh hoạt trên vỉa hè, đường phố” sẽ bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng và người vi phạm bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc phải thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường. Theo điểm c khoản 2 Điều 7 Nghị định số 167, hành vi “đổ rác, chất thải hoặc bất cứ vật gì khác trên vỉa hè, lòng đường” sẽ bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng. Ngoài ra, người vi phạm còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường. Tuy nhiên, theo Điều 14 Nghị định số 176, hành vi “xả rác, chất thải sinh hoạt, chất thải của người và gia súc có khối lượng dưới 01 m3/ngày đêm tại khu vực công cộng” sẽ bị cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng (nếu “khối lượng từ đủ 01 m3/ngày đêm trở lên” sẽ bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng), đồng thời bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường (khu vực công cộng và tại khu vực công cộng hoàn toàn có thể là lòng đường, hè phố, đường bộ). Theo khoản 4 Điều 12 Nghị định số 100/2019/NĐ-CP thì hành vi “đổ rác ra đường bộ không đúng nơi quy định” bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng. Ngoài ra, người vi phạm bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc phải thu dọn rác và khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra[5]. Trong khi đó, theo khoản 1 Điều 44 Nghị định số 139 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng thì hành vi “xả phân, rác, đổ phế thải xây dựng không đúng nơi quy định” sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng và bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường.

Những phân tích trên đây cho thấy, sự không thống nhất trong các quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường.

Thứ hai, biện pháp “buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường” đối với các vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường chưa có hướng dẫn cụ thể nên gây khó khăn cho quá trình triển khai thi hành.

Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực mới chỉ quy định khái quát về “buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường” mà chưa có hướng dẫn cụ thể về cách thức thực hiện. Nghị định số 155 quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường” đối với vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường, nhưng không quy định các biện pháp cụ thể cũng như thủ tục thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường. Trên thực tế, các chủ thể có thẩm quyền cũng không thể xác định cụ thể những biện pháp cụ thể mà người vi phạm thực hiện có khắc phục được tình trạng ô nhiễm môi trường hay không[6]. Sự không rõ ràng, cụ thể sẽ trở thành “rào cản” trong việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này trên thực tế.

Thứ ba, quy định của Nghị định số 155 về biện pháp khắc phục hậu quả “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc trong trường hợp gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” chưa phù hợp với các văn bản pháp luật có liên quan.

Đối tượng vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường ngoài việc gánh chịu các hình thức xử phạt, còn có thể bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Bản chất pháp lý của biện pháp khắc phục hậu quả là nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi, hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị vi phạm hành chính xâm hại. Điều này khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân[7]. Khoản 1 Điều 38 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC) quy định về các biện pháp khắc phục hậu quả sau đây:

“a) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu;
b) Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép;
c) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh;
d) Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện;
…
k) Các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định”.

Quy định về các biện pháp khắc phục hậu quả được liệt kê ở đây là quy định mở, nghĩa là có thể được Chính phủ mở rộng, bổ sung. Chính vì vậy, Nghị định số 155 quy định bổ sung một số biện pháp khắc phục hậu quả như: truy thu số phí bảo vệ môi trường nộp thiếu, trốn nộp theo quy định; buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành; buộc bồi thường thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm gây ra theo quy định của pháp luật… Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, biện pháp khắc phục hậu quả “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định, kiểm định, đo đạc trong trường hợp gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành”lại không phù hợp với pháp luật hiện hành.

Điều 59 Luật XLVPHC quy định: “trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể trưng cầu giám định. Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định”. Mục đích của việc trưng cầu giám định là nhằm sử dụng kiến thức, phương tiện, phương pháp khoa học, kỹ thuật, nghiệp vụ để kết luận về chuyên môn những vấn đề có liên quan đến vi phạm hành chính. Do đó, việc trưng cầu giám định do người có thẩm quyền xử phạt yêu cầu nhằm có được kết luận chính xác về vấn đề có liên quan đến vi phạm hành chính. Nói cách khác, trưng cầu giám định là một giai đoạn quan trọng trong quá trình xử phạt, nó có tác dụng chứng minh về vi phạm. Theo khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC, “người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính”. Do đó, trưng cầu giám định là một nghĩa vụ mà người có thẩm quyền xử phạt phải tiến hành nhằm chứng minh về vi phạm hành chính. Vì vậy, chi phí trả cho hoạt động trưng cần giám định, nếu có, phải thuộc về các chủ thể tiến hành xử phạt. Chính vì vậy, không thể xem “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định” là một biện pháp khắc phục hậu quả[8]. Tinh thần này được Luật Giám định tư pháp năm 2012 quy định rất cụ thể. Điều 36Luật Giám định tư pháp năm 2012 quy định “Người trưng cầu giám định (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng) có trách nhiệm trả chi phí giám định tư pháp cho cá nhân, tổ chức thực hiện giám định tư pháp theo quy định của pháp luật về chi phí giám định tư pháp”. Trong hoạt động tố tụng, nhằm chứng minh về vi phạm, người trưng cầu giám định (cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng) phải chi trả chi phí giám định tư pháp. Tại sao trong xử phạt vi phạm hành chính, nhằm chứng minh về vi phạm, người trưng cầu giám định lại buộc người vi phạm phải chi trả kinh phí trưng cầu giám định. Bên cạnh đó, bản chất của biện pháp này cũng không nhằm mục đích khắc phục những hậu quả xấu do vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường gây ra.

Thứ tư, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của các chức danh ở cấp cơ sở còn quá thấp, dẫn đến tình trạng các chức danh ở cơ sở không thể xử phạt các vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường.

Theo khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC, xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính. Tuân thủ đúng nguyên tắc thẩm quyền trong xử phạt vi phạm hành chính có nghĩa là việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể xử phạt.

Có thể thấy rằng, hiện nay, lực lượng chủ yếu phát hiện vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường là các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở (Chiến sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ, Chiến sĩ Bộ đội biên phòng đang thi hành công vụ, Cảnh sát viên Cảnh sát biển đang thi hành công vụ, Thanh tra viên chuyên ngành bảo vệ môi trường, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường). Tuy nhiên, các chức danh này chỉ có quyền phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 500.000 đồng. Trong khi đó, các vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường đều có mức tiền phạt vược quá thẩm quyền của các chức danh này. Điều này dẫn đến thực trạng là các lực lượng thường xuyên và trực tiếp phát hiện ra vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường nhưng lại không có thẩm quyền xử phạt nên phải chuyển vụ việc lên cấp trên để giải quyết.

Bên cạnh đó, Trạm trưởng, Đội trưởng của Chiến sĩ Công an nhân dân đang thi hành công vụ có quyền xử phạt đến 1.500.000 đồng nhưng lại không có quyền áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Vì vậy, khi phát hiện các vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường đơn giản, có mức phạt tiền nằm trong phạm vi thẩm quyền nhưng nếu có áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thì các chủ thể này cũng không có quyền xử phạt.

2. Kiến nghị

Để khắc phục các bất cập của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường, chúng tôi đề xuất một số kiến nghị như sau:

Một là, tiến hành rà soát quy định của khoản 1 Điều 20 Nghị định số 155 về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường với các quy định tương ứng trong Nghị định số 167, Nghị định số 176, Nghị định số 158, Nghị định số 139 và Nghị định số 100/2019/NĐ-CP để sửa đổi nhằm bảo đảm tính thống nhất về hình thức xử phạt cũng như mức tiền phạt đối với cùng một vi phạm hành chính về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về bảo vệ môi trường.

Hai là, bổ sung quy định cụ thể “buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường” là thực hiện những biện pháp nào và thủ tục thực hiện ra sao; cần xây dựng các tiêu chí cụ thể để giải thích rõ ràng thế nào là “khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường”; quy định cụ thể thủ tục thực hiện biện pháp“khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường” để bảo đảm triển khai thi hành biện pháp này trên thực tế[9].

Ba là, bãi bỏ quy định “buộc chi trả kinh phí trưng cầu giám định trong trường hợp có vi phạm về xả chất thải vượt quy chuẩn kỹ thuật hoặc gây ô nhiễm môi trường theo định mức, đơn giá hiện hành” là một biện pháp khắc phục hậu quả được nêu trong Nghị định số 155.

Bốn là, sửa đổi Luật XLVPHC theo hướng tăng thẩm quyền xử phạt đối với các chức danh ở cơ sở như Chiến sĩ công an nhân dân đang thi hành nhiệm vụ và Trạm trưởng, Đội trưởng của Chiến sĩ công an nhân dân đang thi hành nhiệm vụ; bổ sung thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường” cho các chức danh có thẩm quyền xử phạt ở cấp cơ sở./.