Một số vấn đề về phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật hiện nay

Ảnh minh họa.

Thế nào là tham nhũng chính sách?

Khoản 1 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”. Từ quy định này có thể hiểu: Tham nhũng chính sách là việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong quá trình xây dựng pháp luật để mang lại lợi ích không chính đáng cho cơ quan, tổ chức, địa phương, ngành nghề hoặc công tác quản lý Nhà nước(1).

Bên cạnh đó, “vận động hành lang” cũng là một dạng của tham nhũng chính sách. Vận động hành lang (lobbying) được hiểu là bất kỳ hình thức giao tiếp trực tiếp hay gián tiếp với các quan chức, cơ quan Nhà nước nhằm mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng và tác động đến việc ra quyết định về chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của cộng đồng, các nhóm lợi ích hoặc của cá nhân(2). Lợi ích nhóm trong công tác xây dựng pháp luật là lợi ích cục bộ, móc ngoặc, cấu kết với nhau trong công tác xây dựng pháp luật nhằm mang lại lợi ích nhất định cho một nhóm người, ảnh hưởng đến lợi ích của Đảng, Nhà nước và Nhân dân.

Chủ thể của tham nhũng chính sách là người có quyền ban hành (xây dựng và thẩm định) chính sách, thực thi và đánh giá chính sách. Đội ngũ này bao gồm các cán bộ, công chức của Đảng và Nhà nước từ địa phương đến Trung ương. Các cán bộ có thẩm quyền ban hành chính sách (hoạch định chính sách hoặc thẩm định và thông qua chính sách). Đây chủ yếu là các đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân các cấp. Chính vì vậy, chủ thể của tham nhũng chính sách không thể liên quan đến những người dân bình thường, bởi vì họ không nắm quyền lực, không liên quan đến quyền lực, đến công vụ và không có chuyên môn. Do đó, tham nhũng chính sách hay nói cách khác chính là việc cài cắm “lợi ích nhóm” trong xây dựng luật. Việc cài cắm lợi ích nhóm trong xây dựng luật chính là trong quá trình làm luật, cơ quan chủ trì lợi dụng chức vụ, quyền hạn có cái nhìn thiên vị, có phần dành thuận lợi hơn cho bộ, ngành mình. Phòng chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật là đưa ra những biện pháp nhằm ngăn chặn việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong quá trình xây dựng pháp luật để mang lại lợi ích chính đáng cho cơ quan, tổ chức, địa phương, ngành nghề hoặc công tác quản lý Nhà nước.

Phòng, chống tham nhũng chính sách ở Việt Nam hiện nay đang có sự chuyển biến mạnh mẽ trong việc đưa ra những biện pháp nhằm ngăn chặn việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong quá trình xây dựng pháp luật. Có thể thấy, ở đâu có quyền lực là ở đó có tình trạng tham nhũng chính sách. Tham nhũng chính sách không chỉ xảy ra ở cơ quan hành pháp, lập pháp mà còn xảy ra ở nhiều cơ quan như thanh tra, kiểm tra, cơ quan tiến hành tố tụng. Sự tham nhũng chính sách ở các cơ quan này đã làm cho hành vi phạm tội không bị phát hiện hoặc bị phát hiện nhưng được cho qua gây ra những hậu quả vô cùng nặng nề. Tham nhũng chính sách thường đi liền với tình trạng cài cắm lợi ích nhóm, bộ, ngành nhằm tạo ra lợi ích cho “một nhóm người”. Tham nhũng chính sách thông qua các biểu hiện ở từng giai đoạn như sau:

Giai đoạn hoạch định chính sách

Tham nhũng chính sách có thể xuất hiện ngay từ khâu đầu tiên là khâu hoạch định chính sách. Những nhóm có thế mạnh thường tiếp cận nhanh đến cơ quan chức năng, tiến hành vận động theo những phương thức phi truyền thống để được lựa chọn chính sách hoặc dự luật nào đó được đưa vào chương trình xây dựng luật. Tham nhũng chính sách trong xây dựng luật bắt đầu bằng hành vi vận động của các chủ thể để vấn đề, lợi ích của mình được ưu tiên “luật hóa”, nghĩa là làm sao để vấn đề đó phải giải quyết ở tầm chính sách và chính sách đó phải được lựa chọn đưa vào chương trình xây dựng pháp luật. Có thể thấy ở giai đoạn đề xuất chính sách là rất quan trọng, chính vì vậy chúng ta cần đưa ra các biện pháp phòng, chống tham nhũng chính sách ngay từ giai đoạn này. Bởi lẽ, mục đích chủ yếu của giai đoạn này là thuyết phục cơ quan có thẩm quyền chấp nhận đưa vấn đề chính sách đó vào chương trình xây dựng văn bản pháp luật, nếu những nhóm lợi ích có thể vận dụng nhiều cách thức khác nhau để đưa thông tin và có các “kênh” tác động làm cho cơ quan chức năng quan tâm hơn đến vấn đề của họ thì đồng nghĩa với việc chính sách đã bị cài cắm lợi ích nhóm, bộ, ngành. Và để phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật thì các cơ quan có thẩm quyền trong xây dựng luật phải đo lường và dự báo được nhu cầu từ thực tiễn của đời sống xã hội để chuyển hóa vào chính sách.

Giai đoạn soạn thảo chính sách thành pháp luật

Trong giai đoạn này, tham nhũng có thể xảy ra với những hình thức rất tinh vi. “Nhóm lợi ích” có thể “chèn” các câu chữ vào văn bản quy phạm pháp luật, nhất là những câu chữ liên quan đến lợi ích của họ. “Nhóm lợi ích” có thể trực tiếp (nếu là cơ quan, tổ chức có trách nhiệm chủ trì, soạn thảo) hoặc gián tiếp (hối lộ những người có trách nhiệm chủ trì, soạn thảo) đưa những nội dung hay phương án có lợi cho ngành mình, nhóm mình, địa phương mình… bằng việc “gài” các câu chữ vào văn bản quy phạm pháp luật. Cũng có trường hợp, “nhóm lợi ích” cài cắm thêm các thủ tục, các loại “giấy phép con” không cần thiết để tạo ra quyền lực, sau này có thể lợi dụng gây khó khăn cho các chủ thể chịu tác động, tạo thêm cơ hội để trục lợi. Do đó, chủ thể có thẩm quyền thẩm định dự thảo luật cần có những biện pháp cụ thể, “tỉnh táo” khi thẩm định luật, không để cho những người cài cắm lợi ích nhóm, bộ, ngành lộng hành, đạt mục được đích; không thể để trường hợp “chủ trương, chính sách một đằng, khi thực hiện lại một nẻo”.

Giai đoạn thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Đây là giai đoạn mang tính chất quyết định nên các hành vi tham nhũng diễn ra trong giai đoạn này thường hướng vào việc “chạy chọt, bôi trơn” bằng nhiều cách thức tinh vi. Họ sẽ làm “lan tỏa” ảnh hưởng của mình đến các đại biểu khác để ủng hộ phương án có lợi cho nhóm của họ. Chính vì vậy, một trong những cách phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật ở giai đoạn này là phẩm chất đạo đức, sự liêm chính của những chủ thể có thẩm quyền cần trong sạch, hy sinh lợi ích cá nhân để phục vụ cho lợi ích chung.

Như vậy, các chủ thể, cơ quan có thẩm quyền cần chủ động, lập ra phương án phòng, chống tham nhũng cụ thể ở từng giai đoạn. Bởi lẽ, dù quá trình soạn thảo, ban hành luật gồm rất nhiều bước, quy trình chặt chẽ song vẫn tiềm ẩn nguy cơ xuất hiện “lợi ích nhóm” từ công đoạn đưa ra ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật đến giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và cuối cùng là thông qua, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Vai trò của phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật

Tham nhũng chính sách là căn bệnh của bộ máy Nhà nước, đồng thời, đó cũng là một vấn nạn xã hội cần phải được lên án và bài trừ. Tất cả chúng ta - tế bào của xã hội đều cần có trách nhiệm tham gia tích cực để ngăn chặn, đẩy lùi, tiến tới xóa bỏ các điều kiện tồn tại của tham nhũng chính sách ra khỏi đời sống xã hội. Vai trò của phòng, chống tham nhũng chính sách là nêu lên chức năng, nhiệm vụ của việc phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay. Cụ thể:

Thứ nhất, đối với Nhà nước. Phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật đã hạn chế được việc một số cơ quan chức năng có thẩm quyền, có hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi đã lợi dụng “cài cắm” lợi ích nhóm và “bảo kê” chính sách. Phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật ở Việt Nam hiện nay đã và đang thực hiện ngăn ngừa việc tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các chính sách, pháp luật nhằm mang lại lợi ích cho một nhóm người (một cơ quan, tổ chức, một ngành, nghề, một địa phương…) và đồng thời cũng để phòng tránh việc cơ quan chủ trì soạn thảo bằng cách này, cách khác có cái nhìn thiên vị, có phần dành thuận lợi hơn cho bộ, ngành mình.

Thứ hai, đối với xã hội, nhân dân. Bất kỳ quốc gia, dân tộc nào thì tham nhũng chính sách cũng luôn là một nguy cơ tiềm tàng đối với sự ổn định và phát triển mọi mặt của đời sống xã hội. Phòng, chống tham nhũng chính sách góp phần bảo đảm quyền lợi của nhân dân, nâng cao cuộc sống vật chất và tinh thần của nhân dân, xây dựng và phát triển con người, đem lại cuộc sống hạnh phúc cho nhân dân, góp phần lành mạnh hóa xã hội và phát triển bền vững đất nước và đặc biệt là củng cố vấn đề an sinh xã hội cho nhân dân.

Thứ ba, đối với hệ thống pháp luật. Phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật góp phần thúc đẩy sự công khai, liêm chính, tạo ra cơ chế thực thi, giám sát hiệu lực, hiệu quả, quyền tiếp cận bình đẳng trong vận động hành lang, góp phần giảm thiểu các tác động tiêu cực của vận động hành lang ngầm, không chính thức gây ảnh hưởng tiêu cực tới việc hoạch định chính sách.

Các yếu tố ảnh hưởng đến phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật Yếu tố chính trị

Trong xã hội, việc đề ra các chủ trương, đường lối, quyết định vấn đề trong bộ máy của các cơ quan Nhà nước phụ thuộc khá nhiều vào chế độ chính trị và vai trò của đảng cầm quyền. Thông qua vai trò lãnh đạo của mình, những người trong đảng cầm quyền đã thực hiện quyền lực Nhà nước một cách gián tiếp nhưng có tính khả thi rất cao và tất nhiên sẽ không tránh khỏi sự lợi dụng quyền lực để tham nhũng chính sách. Nếu như đảng cầm quyền có sự quyết tâm và đề ra được những biện pháp mạnh mẽ phòng chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật thì Nhà nước mới có điều kiện để minh bạch các hoạt động trong quá trình xây dựng văn bản luật. Ngược lại, nếu đảng cầm quyền đồng lõa, bao che tham nhũng, thờ ơ với việc phát hiện và xử lý các dấu hiệu tham nhũng, lợi ích nhóm thì nó sẽ là căn bệnh ngày càng nghiêm trọng. Chính ý chí và sự quyết tâm của đảng cầm quyền sẽ được các cơ quan quyền lực Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật về phòng chống tham nhũng trong xây dựng luật. Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, Luật Phòng, chống tham nhũng và nhiều văn bản quy phạm pháp luật về phòng chống tham nhũng chính sách được ban hành; hệ thống các cơ quan chuyên trách phòng chống tham nhũng chính sách cũng được hình thành. Tuy nhiên, hiện nay chưa có nhiều quy định pháp luật liên quan đến phát hiện, phòng chống tham nhũng chính sách trong xây dựng văn bản luật.

Như vậy, có thể thấy yếu tố về thể chế chính trị, ý chí của những người cầm quyền có ý nghĩa quyết định hàng đầu trong việc thực hiện phòng, chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật. Nếu các chủ thể có thẩm quyền này đều có quyết tâm chính trị, sẵn sàng đối mặt và đấu tranh để chống lại lợi ích nhóm thì các hoạt động tiếp theo sẽ được diễn ra trôi chảy, thuận lợi. Nhưng ngược lại, nếu vẫn còn sự ngần ngại, do dự, né tránh, nể nang từ chính các chủ thể này thì cuộc đấu tranh đẩy lùi tham nhũng chính sách và lợi ích nhóm sẽ còn gặp nhiều khó khăn, thách thức.

Yếu tố pháp lý

Nếu một hệ thống pháp luật về phòng chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật được ban hành một cách hệ thống, toàn diện, phù hợp thực tiễn và mang tính khả thi thì đây sẽ là điều kiện tiên quyết để hoạt động thực hiện pháp luật phòng chống tham nhũng chính sách có hiệu lực và hiệu quả cao. Ngược lại, nếu hệ thống các quy định của pháp luật không đầy đủ, chồng chéo, mâu thuẫn hoặc xa rời thực tế sẽ cản trở quá trình thực hiện pháp luật trong cuộc đấu tranh phòng chống tham nhũng chính sách trong xây dựng luật.

Trong các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng chính sách thì các quy định về phòng ngừa tham nhũng chính sách trong xây dựng luật góp phần hạn chế khả năng hình thành các hành vi liên kết nhằm tạo lợi ích nhóm; do vậy, nếu các quy định về phòng, chống tham nhũng chính sách được quy định một cách chặt chẽ, có sự phối hợp đồng bộ trên các lĩnh vực khác nhau sẽ tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tuân thủ pháp luật, từ đó giảm khả năng vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng, lợi ích nhóm. Ngược lại, nếu các quy định pháp luật trong lĩnh vực này không dự liệu hết được các khả năng, điều kiện nảy sinh tham nhũng chính sách thì sẽ tạo kẽ hở cho các hành vi câu kết, cài cắm lợi ích phát sinh.

Các quy định pháp luật về xử lý hành vi tham nhũng chính sách là một công cụ pháp lý sắc bén để chống tham nhũng chính sách có hiệu quả. Pháp luật về lĩnh vực này cần được quy định một cách cụ thể, có tính trừng phạt cao, tương xứng với tính chất nguy hiểm của hành vi tham nhũng chính sách để tạo điều kiện thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng chính sách có hiệu quả.

Yếu tố kinh tế

Chủ thể của tham nhũng chính sách là các đối tượng thuộc đội ngũ cán bộ công chức, viên chức giúp việc cho Nhà nước. Việt Nam hiện thuộc nhóm nước đang phát triển, với mức lương của hầu hết cán bộ, công chức còn thấp như hiện nay khó có thể duy trì sự liêm chính của một bộ phận, nhất là trong điều kiện họ có thể “cải thiện” cuộc sống của mình thông qua việc thực thi công vụ của họ. Việc bảo đảm về thu nhập cho đội ngũ cán bộ, công chức là một trong những yếu tố quan trọng để thực hiện phòng, chống tham nhũng chính sách hiệu quả.

Bên cạnh đó, lĩnh vực kinh tế là nơi mà khả năng tham nhũng chính sách dễ nảy sinh nhất, vì vậy, các quy định pháp luật về quản lý kinh tế là yếu tố ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động thực hiện pháp luật phòng chống tham nhũng chính sách. Một cơ chế kinh tế minh bạch, công khai, bảo đảm sự khách quan, công bằng sẽ là một môi trường lành mạnh để nguy cơ tham nhũng khó có thể xảy ra. Ngược lại, nếu pháp luật, chính sách kinh tế không chặt chẽ, nhiều kẽ hở thì sẽ là mảnh đất dung dưỡng các hành vi tham nhũng nói chung, hành vi tham nhũng chính sách nói riêng.

Vấn đề lợi ích nói chung cũng là yếu tố có khả năng kích thích việc thực hiện phòng chống tham nhũng chính sách có hiệu quả. Các chủ thể tham gia công cuộc phòng chống tham nhũng chính sách luôn phải đối mặt với những khó khăn, thách thức, thậm chí phải gánh chịu những rủi ro, hiểm nguy cho cuộc sống của bản thân mình, bởi chống tham nhũng chính sách là chống lại những đối tượng có sức mạnh quyền lực nhất định. Việc Nhà nước quan tâm đến lợi ích (cả vật chất lẫn tinh thần) của những người tham gia phòng chống tham nhũng chính sách sẽ khuyến khích, động viên họ tích cực hơn. Tạo điều kiện, tạo niềm tin cho các công dân để họ vững tâm sát cánh cùng các cơ quan Nhà nước trong đấu tranh phòng chống tham nhũng chính sách sẽ là một trong những yếu tố góp phần thực hiện pháp luật phòng chống tham nhũng đạt kết quả cao, đem lại sự tin tưởng của nhân dân vào Đảng và Nhà nước trong cuộc đấu tranh cam go này.

Yếu tố hội nhập quốc tế

Hội nhập quốc tế đặt ra những vấn đề phức tạp, khó khăn và thách thức cho thực hiện pháp luật phòng chống tham nhũng chính sách, bởi lẽ người có hành vi tham nhũng sau khi bị phát hiện thì có thể lựa chọn nước ngoài không chỉ là nơi tẩu tán tài sản mà sẽ còn là nơi đến chạy trốn, gây khó khăn cho hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án đối. Ngoài ra, hội nhập quốc tế sẽ giúp Việt Nam có thêm nhiều kinh nghiệm trong công tác phòng, chống tham nhũng chính sách, có cơ hội học hỏi các nước có nhiều thành công về phòng, chống tham nhũng chính sách, góp phần hoàn thiện hơn, nâng cao hiệu quả về thực hiện pháp luật phòng chống tham nhũng chính sách.

Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng chính sách là yêu cầu tất yếu khách quan hiện nay để góp phần nâng cao hiệu quả phòng chống tham nhũng ở Việt Nam. Phòng, chống tham nhũng chính sách là một công việc hết sức khó khăn, đòi hỏi phải được thực hiện một cách khoa học, trong đó, cần phải dựa vào các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật, các yếu tố khách quan ảnh hưởng đến vấn đề để bảo đảm pháp luật về phòng, chống tham nhũng chính sách đi vào cuộc sống và phát huy được hiệu quả thực tế.

THÁI BÍCH PHƯƠNG - ĐẶNG PHƯƠNG THẢO

Trường Đại học Luật Hà Nội

Hạn chế quyền tự do giao kết hợp đồng theo pháp luật Việt Nam