Bộ Tư pháp đang dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) và đã đăng tải toàn văn hồ sơ dự thảo Luật để các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên toàn quốc nghiên cứu, đóng góp ý kiến. Qua nghiên cứu bản dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) tác giả xin tham gia ra một số ý kiến đóng góp sau đây:
Thứ nhất, tác giả ủng hộ việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (sau đây gọi là Luật năm 2015) là sự cần thiết, phù hợp về thời gian, kịp thời thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng đã đề ra, các ý kiến chỉ đạo của đồng chí Tổng Bí thư Tô Lâm, chỉ đạo của Chủ tịch Quốc Hội, Thủ tướng Chính phủ, các nghị quyết, phiên họp của Chính phủ, của Quốc hội và cơ sở thực tiễn về một số tồn tại, hạn chế của Luật năm 2015 khi áp dụng ở thời điểm hiện tại. Vì vậy, trên tinh thần bảo đảm tính ngắn gọn, xúc tích, phân biệt và rõ ràng, việc sửa đổi, bổ sung là tất yếu cần thiết.
Kế thừa tinh thần từ trước đến nay của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có thể khái quát phân loại các văn bản bao gồm: Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân các cấp; các nghị định của Chính phủ; các pháp lệnh.
Ảnh minh hoạ.
Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị Trung ương lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII là bước đột phá, chuẩn bị cho đất nước vươn mình, mà trước mắt là hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, cải cách thủ tục hành chính và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hướng tới: “Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì nhân dân phục vụ và vì sự phát triển của đất nước”.
Cũng theo nghị quyết 27-NQ/TW có nội dung yêu cầu về việc tinh gọn bộ máy, cắt giảm các tầng trung gian, loại bỏ những công việc, vị trí không còn cần thiết, không còn hiệu quả, cụ thể: “Đề cao và coi trọng đạo luật, đơn giản hóa, giảm tầng nấc, loại hình văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, Bộ Chính trị, Tổng Bí thư đã xác định rõ ràng và dần đi vào các quy định việc cắt giảm cấp trung gian. Tuy nhiên, dự thảo lại chưa xác định thật cụ thể cấp trung gian là chủ thể nào, chủ thể nào có thẩm quyền?
Trong dự thảo sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã đưa ra phương án đề xuất loại bỏ bộ phận soạn thảo và ban hành nghị quyết Hội đồng nhân dân cấp xã. Tuy nhiên, tại đề cương của Bộ nội vụ về dự thảo sửa đổi Luật Tổ chức chính quyền địa phương vừa qua cũng đã đề xuất Chính phủ về việc không tổ chức Hội đồng nhân dân cấp huyện.
Vì vậy, cần thiết phải xác định cụ thể và kịp thời những đối tượng là chủ thể cần phải tinh gọn, tránh việc luật đã sửa đổi và ban hành không bảo đảm việc thể chế hóa kịp thời, đầy đủ và đúng đắn chủ trương, đường lối mà Đảng và Nhà nước đã đề ra; đồng thời tránh tạo trùng lặp, chồng chéo, không rõ ràng, dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung hoặc phải ban hành nghị quyết điều chỉnh.
Thực hiện Nghị quyết số 59/2024/NQ-UBTVQH15 và Nghị quyết số 65/2025/UBTVQH15 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương và cơ quan, tổ chức liên quan xây dựng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho phép soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn với yêu cầu về việc quy định rõ cơ sở pháp lý để các cơ quan có thẩm quyền có thể áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn. Về trường hợp và thẩm quyền quyết định xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn đã được dự thảo Luật đưa ra tại Điều 48. Tuy nhiên, quy trình rút gọn đồng thời vẫn phải bảo đảm tuân thủ đúng, đầy đủ quy trình mà Luật hiện hành đã nêu.
Đồng thời, cần giải quyết một số câu hỏi: Rút gọn trong quy trình như thế nào? Có thể chỉ thực hiện rút gọn ở một giai đoạn hay loại bỏ hoàn toàn một giai đoạn không? Nếu thực hiện việc rút gọn một vài phần đang mang tính cứng nhắc, chưa linh hoạt trong mỗi giai đoạn thì đó là những phần nào?
Đây là những ý kiến cần thiết phải được làm rõ một cách đầy đủ và toàn diện, bởi trong dự thảo Luật có quy định tại Điều 65 về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Xác định và làm rõ trình tự, thủ tục là cơ sở để thực hiện việc quy trách nhiệm cho chủ thể có trách nhiệm.
Dự thảo chưa đề cập sâu sắc, cụ thể về vấn đề chủ thể trong quá trình xây dựng, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; đặc biệt lưu ý đến thành phần xây dựng và soạn thảo văn bản. Tại quan điểm xây dựng dự án luật đã nêu rõ: “Tiếp tục phát huy, bảo đảm dân chủ trên cơ sở tăng cường thu hút sự tham gia rộng rãi của Nhân dân, chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý”.
Tuy nhiên, bảo đảm dân chủ phải đi cùng với bảo đảm hiệu quả của việc lấy ý kiến người dân, phải có sự tập trung, sàng lọc. Ưu tiên trong việc tiếp nhận những ý kiến xuất phát từ thực tế trong quá trình xây dựng pháp luật. Các ý kiến, đề xuất nên được thu thập từ các cơ quan chuyên môn, cơ quan thường xuyên tiếp xúc và giải quyết các vụ việc, tình huống thực tế xảy ra trong đời sống nhân dân. Họ là những người thường xuyên sử dụng, vận dụng, theo sát các văn bản quy phạm pháp luật, vì thế có thể phát hiện ra sự xung đột, chồng chéo giữa các văn bản, những nội dung mà văn bản quy phạm pháp luật chưa thực sự đi vào đời sống. Cụ thể, các chuyên gia, nhà khoa học; bộ phận một cửa, người đại diện tiếp dân; các tổ chức hành nghề luật sư, Hội luật gia và một số thành phần khác.
Đồng thời, phân chia rõ vai trò chủ thể nào, bộ phận nào thực hiện hoạt động lấy ý kiến. Trước đây, hoạt động này do Mặt trận Tổ quốc là tổ chức đại diện thực hiện. Song, xét trên tình hình thực tế và yêu cầu về thủ tục rút gọn, tác giả kiến nghị giao việc thu thập, tổng hợp ý kiến nhân dân cho bộ phận soạn thảo thực hiện thu thập và tổng hợp, dựa trên cơ sở là tính kế thừa và phát triển cho phù hợp với quy định hiện hành và thực tế. Theo quan điểm của tác giả, dù được ban hành theo quy trình rút gọn hay quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông thường cũng nên được thực hiện theo nguyên tắc này.
Một điểm mới đáng được chú ý tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) là quy định về vai trò, trách nhiệm của chủ thể là người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật; chịu trách nhiệm khi để xảy ra tình trạng chậm tiến độ trình văn bản hoặc ban hành văn bản trái pháp luật, để xảy ra hành vi tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ.
Theo đó, dự thảo đã thể hiện rõ việc đẩy mạnh phân cấp gắn với tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ trì soạn thảo. Tuy nhiên, những nội dung được đưa ra chưa thể hiện sự phân định rõ ràng trong việc quy trách nhiệm như thế nào cho người đứng đầu khi xảy ra sai phạm ở mỗi giai đoạn? Người đứng đầu trong công tác xây dựng văn bản, công tác soạn thảo văn bản, công tác thông qua văn bản hay công tác ban hành văn bản, mỗi giai đoạn có một mức độ vi phạm, mức độ ảnh hưởng và hậu quả khác nhau. Cần lưu ý rằng, tuy không phải vi phạm xảy ra ở giai đoạn nào cũng dẫn đến hậu quả tác động trực tiếp đến các mối quan hệ xã hội trong phạm vi Luật điều chỉnh. Song, trên thực tế vẫn có những thiệt hại xảy ra, ảnh hưởng đến Ngân sách Nhà nước, tiến trình, tiến độ thực hiện trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là vấn đề cần được làm rõ vào quy định cụ thể khi ban hành Luật sửa đổi.
Đồng thời, tại Điều 68 mà dự thảo đã xây dựng quy định về vấn đề trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật; chế tài xử lý những hành vi như ban hành văn bản trái pháp luật; ban hành văn bản thiếu thực tiễn, thiếu khả thi; ban hành văn bản xung đột, chồng chéo với những văn bản đã ban hành ở cấp trên;… Để những chế tài này có thể đi vào cuộc sống thực tế, cần thiết phải làm rõ hậu quả pháp lý do các hành vi này gây nên, từ đó đánh giá những thiệt hại thực tế phát sinh. Thiệt hại này có thể bao gồm chi phí cho việc thực hiện xây dựng, soạn thảo như công đoạn in ấn tài liệu, tiếp nhận, tổng hợp ý kiến người dân hay thậm chí là tiền lương, hợp đồng đối với những người làm việc tại bộ phận đó;… Cần phải xác định rõ đâu được coi là những thiệt hại về vật chất, đánh giá thiệt hại do thiếu tinh thần trách nhiệm của cá nhân nhằm chỉ ra hệ lụy, hậu quả của việc ban hành văn bản không đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền, ban hành văn bản trái pháp luật. Từ đây tạo cơ sở để xác định chủ thể, cá nhân người đứng đầu có trách nhiệm đối với hành vi vi phạm. Nội dung trên có thể được thể hiện tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức được bổ sung trực tiếp tại Điều 68 hoặc được quy định thành một điều luật mới để thể hiện rõ sự tách bạch, chuyên biệt của từng khâu.
Đối với vấn đề trách nhiệm, dự thảo luật đã bổ sung quy định miễn trừ, giảm nhẹ trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức, công chức nếu kịp thời áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi tiêu cực. Tuy nhiên, cũng cần xem xét những yếu tố hình sự có thể bị truy cứu do những hậu quả, thiệt hại thực tế từ vi phạm trong quy trình ban hành văn bản gây ra. Đặc biệt khi truy cứu trách nhiệm hình sự, phải làm rõ được các yếu tố cấu thành tội phạm; xác định rõ những dấu hiệu của tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, lãng phí trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật như một số ý kiến của các Đại biểu Quốc hội tại Kỳ họp Quốc hội khóa XV.
Việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là sự cần thiết và cấp bách. Tuy nhiên, Luật sư nhận thấy một số vấn đề tại cơ sở. Cụ thể, có không ít trường hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp ban hành có sự trùng lặp, thậm chí gần như sao chép hoàn toàn các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội hoặc các nghị định của Thủ tướng Chính phủ đã ban hành, có chăng chỉ khác ở những con số, số liệu thực tế ở từng địa phương. Điều này gây nên sự trùng lặp, rườm rà, chưa rõ ràng, cản trở đến việc thực thi, có thể gây thất thoát, lãng phí các nguồn lực.
Đồng thời, lại có trường hợp nghị quyết của Hội đồng nhân dân có sự xung đột với các văn bản ở cấp Trung ương. Ví dụ như thời gian gần đây, có nhiều ý kiến xôn xao về việc Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh có văn bản chỉ đạo nghiên cứu, điều chỉnh thời lượng đèn tín hiệu giao thông, rà soát, đề xuất việc sử dụng tạm thời vỉa hè trong thời gian cuối năm, giải quyết tình trạng ùn ứ giao thông kéo dài. Nhiều người dân hiểu lầm rằng vỉa hè được sử dụng tam thời là cho xe đi lên vỉa hè, như vậy hiển nhiên đã có sự xung đột với Nghị định 168/2024/NĐ-CP đã có hiệu lực trước đó. Trước thông tin trên, đại diện Sở Giao thông Vận tải Thành phố Hồ Chí Minh giải thích rằng, việc dùng tạm vỉa hè cho lưu thông trong văn bản vừa nêu được hiểu là rà soát các vị trí vỉa hè đang được sử dụng vào mục đích khác như để xe hai bánh nơi công cộng, trạm sạc, chỗ buôn bán hàng hóa... Việc rà soát các vị trí này nhằm xem xét các điểm đó có ảnh hưởng đến giao không hay không, qua đó giúp đảm bảo giao thông được thông suốt.
Từ đây, có thể nhìn nhận về thực tế về sự thiếu cẩn trọng trong việc rà soát, giám sát quá trình soạn thảo văn bản, để xảy ra mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản tại cơ sở với cấp trung ương, cũng như thiếu rõ ràng ở những văn bản tại cơ sở. Trường hợp này, vai trò, trách nhiệm của cơ quan giám sát quá trình soạn thảo, ban hành văn bản cần được làm rõ với cụ thể từng cá nhân. Việc chậm trễ, không phát hiện kịp thời xung đột như trên chưa được đề cập đến tại Luật 2015, tác giả đề xuất đưa nội dung này vào xem xét tại dự thảo và ban hành thành quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi).
Luật sư, Thạc sĩ TRƯƠNG QUỐC HÒE
Trưởng Văn phòng Luật sư INTERLA
Đoàn luật sư TP. Hà Nội
