Một số vấn đề về quy định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi sửa đổi Luật Đất đai

Ảnh minh họa.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ được Quốc hội tiếp tục xem xét, cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 5. Đây là dự án luật đặc biệt quan trọng, nhận được sự quan tâm lớn của dư luận xã hội và các đại biểu Quốc hội. Thu hồi đất là vấn đề liên quan đến nhiều tổ chức, lực lượng và quyền lợi, sinh kế của nhiều người dân. Đây cũng là một trong những lĩnh vực nhạy cảm có nhiều khiếu kiện. Do vậy, nên có quy định cho những trường hợp cụ thể để giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất; đồng thời, giúp các địa phương có sự chủ động hơn trong việc thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở đặc điểm tình hình cụ thể của mỗi địa phương.

Một số bất cập về việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thời gian qua

Bên cạnh sự phát triển nhanh về kinh tế - xã hội trong thời gian qua thì vẫn còn rất nhiều dự án phát triển kinh tế - xã hội bị chậm tiến độ, dẫn đến khiếu kiện do vướng mắc trong việc lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đã cản trở, gây bất ổn, hỗn loạn xã hội. Theo kết quả khảo sát của một số tổ chức thời gian qua trong lĩnh vực hành chính, đơn khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh phát sinh chủ yếu liên quan đến lĩnh vực quản lý đất đai và việc thực hiện thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng khi triển khai các dự án (chiếm trên 69,5%). Các kiến nghị, phản ánh, tranh chấp liên quan đến việc thu hồi đất, bồi thường tái định cư của công dân diễn biến phức tạp và có xu hướng vượt cấp lên các cơ quan trung ương. Khiếu nại xảy ra khắp phổ biến, nhất là ở các tỉnh, thành phố có tốc độ đô thị hóa cao, đã và đang thực hiện nhiều dự án về phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng khu đô thị, khu công nghiệp, sân gôn…

Bất cập về phương thức thu hồi đất

Thực tế cho thấy, thu hồi đất là một trong những vấn đề nóng bỏng, gây ra nhiều bức xúc, nhiều tranh chấp, khiếu kiện nhất hiện nay. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng này là do người dân không được đền bù thỏa đáng trong công tác đền bù giải tỏa, giải phóng mặt bằng và các quy định của pháp luật đất đai về trình tự, thủ tục thu hồi đất qua các thời kỳ còn chưa cụ thể, nằm rải rác trong nhiều văn bản. Giá đất bồi thường chính là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo thỏa thuận với người sử dụng đất. Thực trạng này làm nảy sinh một số bất cập sau đây:

Thứ nhất, sẽ có sự so bì về mức giá bồi thường gây phát sinh khiếu kiện. Đồng thời, khó thực hiện chủ trương Nhà nước giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và không điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất tạo ra như yêu cầu tại Nghị quyết số 18-NQ/TW.

Thứ hai, người sử dụng đất đưa ra yêu cầu về giá bồi thường quá cao so với khả năng sinh lợi thực tế của đất và giá đất phổ biến trên thị trường khiến nhà đầu tư không thể thoả thuận được để triển khai dự án. Trên thực tế, một số địa phương cũng đã xây dựng rất nhiều khu tái định cư, khu chung cư nhưng người dân lại không về đây sinh sống vì cho rằng mức bồi thường, nơi ở mới thấp hơn cái mà người dân đang có khi chưa thực hiện dự án.

Thứ ba, việc thu hồi đất được thực hiện mà chưa có giải pháp ổn định đời sống và tạo công ăn việc làm cho người nông dân mất đất, dẫn đến tình trạng thất nghiệp gia tăng, không ít người đã phải tha hương để kiếm sống và họ phải đổ về các đô thị tìm kế mưu sinh… Đây cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho việc thu hồi đất thường bị kéo dài và dẫn đến nhiều trường hợp khiếu kiện trong thời gian qua.

Bất cập về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Thực trạng thời gian qua, việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, bảo đảm sinh kế lâu dài cho người có đất thu hồi diễn biến phức tạp, dẫn đến việc khiếu kiện kéo dài khi Nhà nước thu hồi đất. Trong đó, những vấn đề về thu hồi đất vùng phụ cận, đất nông nghiệp và điều tiết giá trị tăng thêm từ đất chưa đáp ứng, đảm bảo công bằng, ổn định đời sống, sản xuất cho người có đất bị thu hồi..., cụ thể như:

Giá đất bồi thường thấp cùng với việc các địa phương chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề thực hiện chính sách hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm, định hướng việc hỗ trợ chuyển đổi nghề gắn với tạo việc làm mới. Việc hỗ trợ cho các đối tượng bị thu hồi đất chủ yếu dưới hình thức hỗ trợ tiền; chưa có giải pháp hiệu quả để đào tạo việc làm, ổn định đời sống cho người bị thu hồi đất; việc chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm do người dân tự lo; chưa thực hiện được chính sách hỗ trợ đào tạo nghề cho đối tượng bị thu hồi đất trong độ tuổi lao động và có nhu cầu đào tạo nghề, giải quyết việc làm. Thực tế, không ít gia đình cầm một khoản tiền đền bù xong chỉ một vài năm lại rơi vào tình cảnh khó khăn, buộc phải ly hương đi làm ăn xa vì thiếu đất sản xuất. Nhiều dự án chung cư tái định cư đã xuống cấp, xuất hiện tình trạng bong rộp, thang máy thường xuyên hư hỏng… khiến nhiều người dân bức xúc; giá đất tại nơi tái định cư cao hơn nơi ở cũ do hạ tầng đã được đầu tư trong khi người dân chưa có khoản hỗ trợ để bảo đảm ổn định chỗ ở, đời sống.

Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để thực hiện công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận của công trình kết cấu hạ tầng chưa được quy định là một dự án để làm căn cứ thu hồi đất thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội; luật hiện hành chưa quy định cụ thể về điều kiện, phạm vi, quy mô diện tích đất thu hồi trong trường hợp này; về tổ chức được giao thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất; về nguồn vốn thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng và đầu tư hạ tầng trên đất để nâng cao giá trị đất thực hiện đấu giá; về thẩm quyền, điều kiện quyết định thu hồi đất và quyết định sử dụng đất đã thu hồi; về tái định cư tại chỗ để bảo đảm ổn định cho người có đất thu hồi trong trường hợp thu hồi đất vùng phụ cận, gây khó khăn cho công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng. Vì vậy, Nhà nước chưa điều tiết được giá trị tăng lên từ đất do đầu tư hạ tầng để tăng nguồn thu cho ngân sách, chưa bảo đảm công bằng giữa những người bị thu hồi đất và không bảo đảm mỹ quan đô thị.

Một số quy định mới về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (dự thảo)

Về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (từ Điều 77 đến Điều 110). Dự thảo có các nội dung đổi mới, bao quát nhiều vấn đề về chính sách đất đai. Đó là quy hoạch sử dụng đất, quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, xác định giá đất, chính sách tài chính về đất đai, thị trường quyền sử dụng đất, chính sách về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp, quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích, cải cách hành chính, chuyển đổi số, thanh kiểm tra.

Một trong những điểm mới của dự thảo là sửa đổi thẩm quyền, mục đích, phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh. Cụ thể: Thẩm quyền thu hồi đất được quy định tại khoản 1, 2 Điều 82 dự thảo: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, tổ chức tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, trừ trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều này. Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất trong các trường hợp sau đây: a) Thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; b) Thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam; c) Thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn; d) Trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng quy định tại khoản 1 Điều này và các điểm a, b và c khoản này.

Tại điểm h, điểm i khoản 2 Điều 78 dự thảo quy định về dự án đô thị sử dụng các loại đất không phải là đất ở và dự án khu dân cư nông thôn sử dụng các loại đất không phải là đất ở, như vậy chế định thu hồi đất đã được thu hẹp và dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn không còn mặc nhiên thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Tương tự, điểm a khoản 3 và điểm a khoản 4 Điều 78 dự thảo quy định dự án nhà ở thương mại sử dụng các loại đất không phải là đất ở thuộc trường hợp thu hồi đất để tạo quỹ đất đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Dự thảo đã tách bạch dự án nhà ở nào nhà đầu tư phải tự thỏa thuận để có quyền sử dụng đất;dự án nào mà Nhà nước được thực hiện thu hồi đất để giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất.

Tại dự thảo, Bộ Tài nguyên và Môi trường đề xuất bổ sung, quy định cụ thể hơn một số trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai được quy định tại Điều 80. Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai gồm: thu hồi đất được giao, cho thuê không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư vào mục đích sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không đưa đất vào sử dụng theo tiến độ ghi trong dự án đầu tư mà không nộp thuế tăng thêm đối với các dự án không đưa đất vào sử dụng, chậm tiến độ sử dụng đất và đã bị xử lý theo quy định của pháp luật về quản lý thuế.

Tại điểm a khoản 2 Điều 85 về việc xây dựng và thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm được quy định như sau: a) Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thu hồi đất ban hành thông báo thu hồi đất; Thông báo thu hồi đất được gửi đến từng người có đất thu hồi, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất thu hồi và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở ủy ban nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi; Đây là nội dung công khai giúp người dân có thông tin về chủ trương, chính sách về thu hồi đất.

Bên cạnh đó, Luật Đất đai sửa đổi mới cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện phạm vi thu hồi đất, điều kiện, tiêu chí cụ thể việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Điều 86 Dự thảo theo hướng phân biệt giữa loại dự án không có mục tiêu lợi nhuận và loại dự án có mục tiêu lợi nhuận được giới hạn.

Tại khoản 2 Điều 89 quy định: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải đi trước một bước, bảo đảm công khai, minh bạch, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư, để người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn. Quy định cụ thể việc khai thác hiệu quả quỹ đất phụ cận để phát huy nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội và các cơ chế góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai, chỉnh trang đô thị và khu dân cư nông thôn.

Tại khoản 2 Điều 94 về bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất ở có quy định hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất gắn liền với nhà ở phải di chuyển chỗ ở mà không đủ điều kiện được bồi thường về đất ở, nếu không có chỗ ở nào khác thì được Nhà nước bố trí tái định cư thông qua hình thức bán, cho thuê, cho thuê mua nhà ở hoặc giao đất ở có thu tiền sử dụng đất và được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền mua nhà ở theo quy định của pháp luật. Đây cũng là nội dung mới, tuy nhiên cần quy định cụ thể hơn.

Góp ý hoàn thiện

Về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất

Tại Điều 89 dự thảo quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất: “1. Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 90 của Luật này thì được bồi thường; 2. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ...; 5. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật…”.

Chúng tôi đánh giá rất cao những quy định về nguyên tắc bồi thường về đất khi nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 79 dự thảo. Nhất trí cao với nguyên tắc quy định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải đi trước một bước khi quyết định thu hồi đất (khoản 5 Điều 89 về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất); đồng thời đảm bảo điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ với người bị thu hồi đất (khoản 2 Điều 89 quy định về việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ). Có thể thấy, quan điểm này hết sức đúng đắn, nhân văn theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao, phù hợp với lợi ích và đáp ứng nguyện vọng của đông đảo nhân dân, nhất là những người có đất bị thu hồi”.

Tuy nhiên, đề nghị dự thảo cần thể chế hóa các quy định nhằm đảm bảo quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi, cần quy định cụ thể các tiêu chí “tốt hơn nơi ở cũ”. Cụ thể như: thông qua quy định tiêu chí khu tái định cư về hạ tầng kỹ thuật; đường giao thông đảm bảo kết nối giao thông liên kết với khu vực lân cận, điện chiếu sáng và điện sinh hoạt, hệ thống cấp, thoát nước, thông tin liên lạc, xử lý môi trường; hạ tầng xã hội; đảm bảo trường học, dịch vụ y tế, nhà văn hóa, khu thể thao, chợ, khu thương mại - dịch vụ…

Về việc lập và thực hiện dự án tái định cư

Điều 106 dự thảo quy định về lập và thực hiện dự án tái định cư:

“1. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất;

2. Khu tái định cư bảo đảm các điều kiện sau đây:

a) Hạ tầng kỹ thuật: đường giao thông đảm bảo kết nối giao thông liên kết với khu vực lân cận, điện chiếu sáng và điện sinh hoạt, hệ thống cấp, thoát nước, thông tin liên lạc, xử lý môi trường;

b) Hạ tầng xã hội: đảm bảo trường học, dịch vụ y tế, nhà văn hóa, khu thể thao, chợ, khu thương mại - dịch vụ; c) Phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền”.

Nội dung quy định trên đã thể hiện được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đến đời sống của người dân khi quy định rằng phải xem xét về nhiều khía cạnh của khu tái định cư rồi mới được phép xây dựng. Tuy nhiên, vẫn còn một số bất cập vì với những người dân khi nhường đất để Nhà nước thực hiện các dự án thì họ mong muốn đảm bảo các điều kiện cụ thể về việc được hỗ trợ tái định cư. Do vậy, để đảm bảo tính công khai, minh bạch thì đề nghị dự thảo phải có quy định về mức sống tối thiểu ở nơi tái định cư, ví dụ như: diện tích nhà ở tối thiểu/người; mức thu nhập bao nhiêu… Đồng thời, cần quy định về việc thực hiện có hiệu quả việc đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất, ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi; quy định cụ thể hơn về điều kiện “phong tục, tập quán của từng vùng, miền”, vì đối với những địa bàn vùng sâu vùng xa, vùng sinh sống của đồng bào dân tộc thiểu số thì phong tục, tập quán có sự khác biệt so với đại đa số địa phương.

Về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Tại khoản 3 Điều 85 dự thảo quy định về lập, thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy nhiên nội dung tại này vẫn còn những hạn chế, bất cập trong thực tiễn, cần có những quy định cụ thể, làm rõ hơn về đối tượng lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Hiện nay, đối tượng lấy ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là người dân, người sử dụng đất, chưa bao gồm sự tham gia của tổ chức kinh tế. Theo đó, cần phải bổ sung chủ thể là tổ chức kinh tế được Nhà nước giao đất, cho thuê đất vào các đối tượng được quyền góp ý về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, bởi khi xảy ra thu hồi đất thì không chỉ hộ gia đình, cá nhân, người sử dụng đất riêng lẻ chịu thiệt hại mà còn có cả các tổ chức kinh tế sử dụng đất để làm trụ sở, nhằm mục đích kinh doanh…

Ngoài ra, cần có quy định rõ tỷ lệ % ý kiến đồng ý với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì được coi là người bị thu hồi đất đồng thuận; tỷ lệ % ý kiến phản đối thì được xác định là không đồng thuận. Trường hợp này phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có được xem xét, điều chỉnh hay không (điều chỉnh toàn bộ, hay điều chỉnh một phần); trường hợp tiếp thu hoặc không tiếp thu ý kiến góp ý của người bị thu hồi đất đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì trách nhiệm giải trình của tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng sẽ như thế nào…

Tóm lại: Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là nội dung quan trọng của Luật Đất đai, nó tác động trực tiếp đến nhiều người dân, chính trị và xã hội. Cần khắc phục những tồn tại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thông qua việc hoàn thiện quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), góp phần xây dựng chính sách đất đai minh bạch, công bằng, vì lợi ích của người dân, xây dựng đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, văn minh.

TS ĐINH VĂN LIÊM

Khoa Luật học, Trường Đại học Vinh

Bản chất, đặc điểm của kiểm soát quyền lực nhà nước