Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 20/6/2017, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2018. Luật được ban hành đã góp phần hoàn thiện thể chế về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, thiết lập cơ chế pháp lý minh bạch, khả thi để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, quyền, lợi ích của Nhà nước; từng bước nâng cao trách nhiệm của người thi hành công vụ.
Theo tổng hợp của Bộ Tư pháp, từ khi Luật có hiệu lực thi hành đến ngày 30/6/2023, toàn quốc đã thụ lý, giải quyết 168 vụ việc yêu cầu bồi thường với tổng số tiền nhà nước phải bồi thường trong các văn bản giải quyết bồi thường có hiệu lực pháp luật là 76 tỷ 985 triệu 530 nghìn đồng(*). Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng Luật này để thi hành một bản án hành chính có nội dung giải quyết yêu cầu bồi thường Nhà nước thì đã gặp một số vướng mắc nhất định. Bài viết phân tích các nội dung vướng mắc và đề xuất một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này.
Đặt vấn đề
Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) năm 2017, bên cạnh cơ chế giải quyết bồi thường tại cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại, Điều 55 Luật này quy định về giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết vụ án hình sự, vụ án hành chính tại tòa án. Nội dung này được hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 02/2023/TT-TANDTC ngày 24/8/2023 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.
Đối với tỉnh Hà Tĩnh, trong những năm qua, xác định vai trò quan trọng của công tác bồi thường nhà nước, việc tuyên truyền, quán triệt Luật đã được chú trọng thực hiện. Từ khi Luật TNBTCNN năm 2017 có hiệu lực đến nay, trên địa bàn tỉnh chỉ phát sinh 01 vụ việc bồi thường nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính, được tòa án kết hợp giải quyết yêu cầu bồi thường trong bản án hành chính. Thực tiễn áp dụng các quy định của Luật để giải quyết vụ việc cho thấy một số quy định của Luật chưa bảo đảm tính đầy đủ, thống nhất, một số quy định có thể gây hiểu nhầm, một số vấn đề chưa được quy định hoặc quy định chưa rõ, gây khó khăn cho quá trình thực hiện, cần được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung.
Ảnh minh họa.
Tóm tắt nội dung vụ việc
Năm 2023, Tòa án nhân dân Cấp cao tại Hà Nội có Bản án giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Tại Bản án này, Tòa án nhận định UBND xã A có vi phạm pháp luật đất đai với các hành vi “giao đất có thu tiền không đúng thẩm quyền” và “giao đất không đúng vị trí và diện tích đất trên thực địa” (hành vi thực hiện năm 1993). Người bị thiệt hại là ông B, sinh năm 1970 (đã chết). Đại diện người thừa kế của ông B là bà C, sinh năm 1982 (vợ ông B). Theo nội dung Bản án, Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội căn cứ quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 quyết định buộc UBND xã A phải bồi thường thiệt hại cho ông B (do bà C làm đại diện người thừa kế) số tiền 648.000.000 đồng(1).
Sau khi tiếp nhận Bản án, UBND xã A đã có văn bản gửi UBND tỉnh, Sở Tư pháp và Sở Tài chính với nội dung đề nghị Sở Tài chính cấp kinh phí bồi thường nhà nước để thi hành bản án. Trên cơ sở đó, UBND tỉnh giao Sở Tư pháp chủ trì phối hợp với Sở Tài chính tham mưu thực hiện. Qua nghiên cứu các quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 liên quan đến việc thi hành bản án cho thấy, một số quy định của Luật nếu áp dụng đối với vụ việc này sẽ chưa bảo đảm tính đầy đủ, thống nhất, một số quy định có thể gây hiểu nhầm, một số vấn đề chưa được quy định hoặc quy định chưa rõ, gây khó khăn cho quá trình thực hiện.
Một số vướng mắc từ thực tiễn áp dụng Luật TNBTCNN năm 2017 đối với vụ việc
Xác định đối tượng được bồi thường
Đối với vụ việc nêu trên, ông B là người trực tiếp bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra và ông B đã mất, bà C là đại diện người thừa kế của ông B. Người thừa kế của người bị thiệt hại trong trường hợp người bị thiệt hại chết là một trong bốn nhóm chủ thể có quyền yêu cầu bồi thường theo quy định tại Điều 5 Luật TNBTCNN năm 2017. Tuy nhiên, tại Điều 2 Luật này quy định về đối tượng được bồi thường là “Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, thiệt hại về tinh thần do người thi hành công vụ gây ra thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”. Quy định như Điều 2 nếu áp dụng đối với vụ việc này sẽ không bao quát hết các đối tượng được bồi thường trên thực tế và chưa bảo đảm được sự thống nhất nội dung giữa Điều 2 và Điều 5 của Luật.
Xác định cấp ngân sách bảo đảm kinh phí bồi thường nhà nước
Theo quy định tại khoản 2, 3 Điều 60 Luật TNBTCNN năm 2017, trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường được bảo đảm kinh phí hoạt động từ ngân sách trung ương thì kinh phí bồi thường được bảo đảm từ ngân sách trung ương; trường hợp cơ quan giải quyết bồi thường được bảo đảm kinh phí hoạt động từ ngân sách địa phương thì kinh phí bồi thường được bảo đảm từ ngân sách cấp tỉnh. Khoản 7 Điều 3 Luật này quy định “cơ quan giải quyết bồi thường” bao gồm cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại và tòa án có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng. Đối với vụ việc nêu trên, nếu kết hợp quy định tại khoản 7 Điều 3 và khoản 2, 3 Điều 60 Luật TNBTCNN năm 2017 thì có thể dẫn đến cách hiểu Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội là cơ quan giải quyết bồi thường và kinh phí bồi thường trong trường hợp này sẽ do ngân sách trung ương bảo đảm, cách hiểu này sẽ không phù hợp với thực tế. Tinh thần của quy định này là cơ quan phải chi trả tiền bồi thường được cấp kinh phí hoạt động từ nguồn nào thì ngân sách cấp đó sẽ bảo đảm kinh phí bồi thường(2), vụ việc do Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội giải quyết nhưng cơ quan chi trả tiền bồi thường là UBND xã A nên kinh phí bồi thường sẽ do ngân sách cấp tỉnh bảo đảm. Việc sử dụng thuật ngữ “cơ quan giải quyết bồi thường” như tại khoản 2, 3 Điều 60 có thể sẽ gây ra hiểu nhầm về cấp ngân sách bảo đảm kinh phí bồi thường nhà nước theo phân tích ở trên.
Lập dự toán và cấp kinh phí bồi thường
Khoản 2 Điều 61 Luật TNBTCNN năm 2027 quy định: “Hằng năm, căn cứ thực tế số tiền bồi thường, chi phí cho việc định giá tài sản, giám định thiệt hại đã cấp phát của năm trước, Sở Tài chính lập dự toán kinh phí bồi thường của cơ quan giải quyết bồi thường được bảo đảm kinh phí hoạt động từ ngân sách địa phương, báo cáo UBND cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước”. Tuy nhiên, đối với các địa phương chưa phát sinh vụ việc, không có thực tế số tiền bồi thường, chi phí định giá tài sản, giám định thiệt hại đã cấp phát của năm trước thì Luật chưa có quy định về việc lập dự toán căn cứ trên cơ sở nào. Đối với vụ việc nêu trên là vụ việc bồi thường nhà nước đầu tiên trên địa bàn tỉnh, do đó việc lập dự toán căn cứ vào khoản 2 Điều 61 của Luật là sẽ không phù hợp. Bên cạnh đó, Luật cũng không có quy định trường hợp chưa lập dự toán kinh phí bồi thường nhà nước thì việc cấp kinh phí được thực hiện như thế nào để bảo đảm bồi thường thiệt hại kịp thời. Ngoài ra, liên quan đến việc cấp kinh phí bồi thường, Điều 62 Luật TNBTCNN năm 2017 quy định: “Trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được hồ sơ đầy đủ theo quy định tại khoản 2 hoặc khoản 3 Điều 62 của Luật, cơ quan tài chính phải hoàn thành việc cấp phát kinh phí bồi thường cho cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại”. Thực tiễn cho thấy, thời hạn theo quy định trên là quá ngắn, rất khó để bảo đảm tính khả thi vì việc cấp kinh phí cần thực hiện theo quy trình nhất định theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.
Xác định trách nhiệm hoàn trả khi người thi hành công vụ thực hiện hành vi vi phạm gây ra thiệt hại đã chết
Tại Điều 72 Luật TNBTCNN năm 2017 có quy định “Trường hợp người thi hành công vụ gây thiệt hại chết thì quyết định hoàn trả chấm dứt hiệu lực tại thời điểm người đó chết”. Tuy nhiên, đối với vụ việc này, người thực hiện hành vi vi phạm đã chết trước thời điểm bản án của Tòa án có hiệu lực. Trường hợp này Luật TNBTCNN năm 2017 chưa quy định rõ có đặt ra trách nhiệm hoàn trả đối với người thi hành công vụ gây thiệt hại hay không. Thực tế vụ việc xảy ra đã hàng chục năm, những người liên quan đến vụ việc có người đã chết, có người đã cao tuổi, không còn đủ minh mẫn, việc xác định lỗi cố ý hay vô ý của người thi hành công vụ vào thời điểm thực hiện hành vi gây thiệt hại gặp nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, việc xác định lương của người thi hành công vụ để tính mức hoàn trả sẽ không áp dụng được quy định tại khoản 1 Điều 26 Nghị định số 68/2018/NĐ-CP ngày 15/5/2018 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật TNBTCNN(3) do người thi hành công vụ đã chết, không xác định được lương tại thời điểm có quyết định hoàn trả.
Đồng thời, đối với vụ việc này, sau khi Sở Tài chính cấp kinh phí, UBND xã A sẽ có trách nhiệm chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại, tuy nhiên hiện nay Luật TNBTCNN năm 2017 cũng chưa có quy định về trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu cơ quan đã chi trả tiền bồi thường trong trường hợp chi trả không kịp thời hoặc không xem xét trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại.
Ảnh minh họa.
Một số kiến nghị hoàn thiện Luật TNBTCNN năm 2017
Từ những vướng mắc trong quá trình áp dụng pháp luật để giải quyết vụ việc được phân tích ở trên, tác giả đề xuất một số nội dung nhằm hoàn thiện Luật TBTC- NN năm 2017 như sau:
Một là, rà soát mở rộng khái niệm “đối tượng được bồi thường nhà nước” nhằm bao quát hết các chủ thể và bảo đảm tính thống nhất giữa đối tượng được bồi thường và người có quyền yêu cầu bồi thường.
Hai là, sửa đổi quy định về cấp ngân sách bảo đảm kinh phí bồi thường nhà nước để tránh gây hiểu nhầm, quy định này nên thống nhất nguyên tắc cơ quan phải chi trả tiền bồi thường được cấp kinh phí hoạt động từ ngân sách trung ương thì do kinh phí bồi thường do ngân sách trung ương bảo đảm, cơ quan phải chi trả tiền bồi thường được cấp kinh phí hoạt động từ ngân sách địa phương thì kinh phí bồi thường do ngân sách cấp tỉnh bảo đảm.
Ba là, bổ sung quy định về lập dự toán theo hướng kết hợp cả 02 phương thức: (i) sở tài chính căn cứ thực tế số tiền bồi thường, chi phí cho việc định giá tài sản, giám định thiệt hại đã cấp phát của năm trước (nếu có); (ii) các cơ quan quản lý nhà nước (sở, ngành, địa phương) trên cơ sở rà soát, tổng hợp các vụ việc đang tiếp nhận, giải quyết và dự báo tình hình các vụ việc có thể phát sinh để lập dự toán, gửi sở tài chính tổng hợp. Với cách mở rộng quy định này vừa bảo đảm việc lập dự toán phù hợp với thực tiễn, vừa bảo đảm gắn trách nhiệm của các cơ quan giải quyết yêu cầu bồi thường nhà nước.
Bốn là, bổ sung quy định cụ thể về xác định trách nhiệm hoàn trả đối với trường hợp người thi hành công vụ đã chết theo hướng: nếu người thi hành công vụ gây thiệt hại chết trước thời điểm có văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết việc yêu cầu bồi thường thì không xem xét trách nhiệm hoàn trả (không thành lập hội đồng xem xét trách nhiệm hoàn trả); nếu người thi hành công vụ gây thiệt hại chết sau thời điểm thành lập hội đồng xem xét trách nhiệm hoàn trả nhưng chưa ra quyết định hoàn trả thì không phải ra quyết định hoàn trả; nếu người thi hành công vụ gây thiệt hại chết sau khi đã ban hành quyết định hoàn trả thì quyết định hoàn trả chấm dứt hiệu lực kể từ thời điểm người đó chết.
Năm là, bổ sung quy định về trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu cơ quan đã chi trả tiền bồi thường trong trường hợp chi trả không kịp thời hoặc không xem xét trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại để bảo đảm việc chi trả tiền bồi thường và xem xét trách nhiệm hoàn trả được thực hiện nghiêm túc, đúng quy định.
Kết luận
Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII, Nghị quyết số 27-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, Bộ Tư pháp đã ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 27- NQ/TW, trong đó xác định nhiệm vụ trọng tâm là “Tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác bồi thường nhà nước” và “Nghiên cứu xây dựng Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (sửa đổi) và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành”. Tin tưởng rằng trong thời gian tới, nhiệm vụ này sẽ được quan tâm thực hiện, trong đó bao gồm việc sửa đổi, bổ sung các nội dung được đề xuất trong bài viết, từ đó góp phần hoàn thiện thể chế về công tác bồi thường nhà nước, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
(*) Bộ Tư pháp, Báo cáo số 129/BC-BTP về đánh giá 05 năm thi hành Luật TNBTCNN năm 2017.
(1) Tên các cơ quan có liên quan đến vụ việc đã được thay đổi.
(2) Bộ Tư pháp, Cục Bồi thường nhà nước, Pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước ở Việt Nam (Trang 343).
(3) “Lương của người thi hành công vụ gây thiệt hại để hoàn trả là lương cơ sở nhân với hệ số theo ngạch, bậc theo quy định của pháp luật tại thời điểm có quyết định hoàn trả. Trường hợp tại thời điểm có quyết định hoàn trả, người thi hành công vụ gây thiệt hại đã nghỉ việc tại cơ quan nhà nước thì việc xem xét trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ gây thiệt hại căn cứ vào lương của người đó tại thời điểm trước khi nghỉ việc”.
Tài liệu tham khảo
1. Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2027.
2. Nghị định số 68/2018NĐ-CP ngày 15/5/2018 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
3. Báo cáo số 129/BC-BTP ngày 14/3/2024 của Bộ Tư pháp về đánh giá kết quả 05 năm thi hành Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
4. Quyết định số 764/QĐ-BTP ngày 22/5/2023 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
5. Trần Việt Hưng, Lê Thái Phương, Pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước ở Việt Nam, NXB Công an nhân dân, 2024.
6. Lê Thái Phương (2018) “Công thức” xác định trách nhiệm hoàn trả - một số vấn đề cần lưu ý khi áp dụng, https://tuoitrebtp.moj.gov.vn, ngày 13/01/2024.
7. Khánh Vân (2018), Trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ trong Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017, https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi, ngày 13/01/2024.
