Tự do di chuyển lao động ASEAN: Những khó khăn, thách thức đối với lao động Việt Nam

(LSVN) - Các hạn chế của khung pháp lý về tự do hóa lao động trong ASEAN tập trung ở các vấn đề sau: (i) Phạm vi áp dụng của các quy định còn hẹp, mới chỉ áp dụng cho lao động có tay nghề mà chưa điều chỉnh lao động phổ thông và mới chỉ tập trung vào số lượng ít các lĩnh vực liên quan đến thương mại đầu tư; (ii) Nhiều văn bản còn chưa có giá trị pháp lý ràng buộc, chỉ mang tính chất khuyến nghị (soft law); (iii) Cơ chế công nhận và cho phép lao động làm việc tự do còn nhiều bước và phức tạp, chưa khuyến khích được lao động tham gia vào thị trường ASEAN.

Ảnh minh họa. 

Khung  pháp lý về tự do di chuyển lao động ASEAN

ASEAN không đặt ra vấn đề tự do di chuyển đối với mọi đối tượng lao động mà chỉ tiến hành đối với lao động có trình độ, tay nghề cao. ASEAN đã ký kết nhiều văn kiện pháp lý ở các cấp độ khác nhau nhằm tạo ra hành lang pháp lý khu vực hiện thực hóa vấn đề này. Một trong những văn kiện quan trọng đầu tiên ASEAN xây dựng đó chính là Hiệp định khung ASEAN về dịch vụ 1995 (AFAS) và Nghị định thư năm 2003 sửa đổi Hiệp định này.

Hiệp định AFAS quy định các nguyên tắc chung làm cơ sở cho các vòng đàm phán từng bước loại bỏ rào cản đối với thương mại dịch vụ giữa các nước ASEAN. Từ năm 1995 đến nay, các nước ASEAN đã xây dựng 10 gói cam kết chung về dịch vụ, trong đó gói cam kết thứ 10 thông qua năm 2019 và chưa có hiệu lực đối với Việt Nam. Bên cạnh đó, ASEAN còn đưa ra 6 gói cam kết về dịch vụ tài chính và 11 gói cam kết về dịch vụ vận tải hàng không. Gói cam kết thứ 11 về dịch vụ vận tải hàng không trong khuôn khổ Hiệp định khung ASEAN về dịch vụ (AFAS) đã được Chính phủ phê duyệt bằng Nghị quyết số 79/NQ-CP ngày 06/12/2020. Các gói cam kết này chủ yếu đề cập đến 3 phương thức cung ứng dịch vụ theo quy định tại Hiệp định GATS của WTO: Cung cấp dịch vụ qua biên giới; Tiêu dùng ở nước ngoài; Hiện diện thương mại. Cam kết về phương thức cung ứng dịch vụ thứ 4 - Hiện diện thể nhân cũng được các quốc gia đưa vào trong Biểu cam kết về dịch vụ nhưng ở mức độ hạn chế.

Năm 2003, nhằm tạo trọng tâm cho hoạt động hội nhập kinh tế khu vực, ASEAN đã ký kết Hiệp định khung về hội nhập các ngành ưu tiên. Theo đó, những ngành dịch vụ ưu tiên được xác định hội nhập trong khu vực là du lịch, công nghệ thông tin, y tế, du lịch và logistics. ASEAN cam kết tự do hóa đầy đủ các lĩnh vực ưu tiên vào cuối năm 2010, ngành dịch vụ logistics vào năm 2013, tất cả các dịch vụ khác vào cuối năm 2015. Đến năm 2007, nhằm mục tiêu xây dựng Cộng đồng ASEAN, trong đó có Cộng đồng kinh tế, AEC Blueprints được thông qua (hiện nay đã được thay thế bằng AEC Blueprints 2016 - 2025). Văn kiện này quy định tạo thuận lợi cho việc di chuyển của lao động thông qua cấp thị thực, chứng chỉ hành nghề cho người lao động có tay nghề, công nhận bằng cấp, thực hiện và thúc đẩy công nhận lẫn nhau, nâng cao năng lực trong các ngành dịch vụ ưu tiên…

Tiếp theo đó, nhằm đạt được các mục tiêu trong AEC Blueprints và các văn kiện trước về tự do di chuyển lao động lành nghề, Hiệp định ASEAN về di chuyển thể nhân năm 2012 (MNP) được ký kết với mục tiêu gỡ bỏ các rào cản, cho phép các thể nhân có thể di chuyển tạm thời qua biên giới để tham gia vào thương mại hàng hóa, dịch vụ và đầu tư. Hiệp định có hiệu lực ngày 14/6/2016. Theo Điều 2 Hiệp định MNP áp dụng với các quy định ảnh hưởng đến việc di chuyển tạm thời qua biên giới hoặc lưu trú tạm thời của thể nhân một nước thành viên ASEAN trên lãnh thổ của một nước thành viên ASEAN khác trong 04 trường hợp: (i) Khách kinh doanh (BVs); (ii) Người di chuyển trong nội bộ doanh nghiệp (ICTs); (iii) Người cung cấp dịch vụ theo hợp đồng (CSS); và (iv) Một số trường hợp khác theo biểu cam kết cụ thể của các nước thành viên.

Hiệp định AFAS và Hiệp định MNP đã tạo ra khung pháp lý tạo điều kiện cho lao động có tay nghề di chuyển trong khu vực. Tuy nhiên, hai Hiệp định trên mới chỉ quy định những nguyên tắc chung và biểu cam kết của các nước chứ chưa có quy định cụ thể về hài hòa hóa các tiêu chuẩn, điều kiện và thủ tục cho phép lao động nước ngoài làm việc trong khu vực ASEAN. Do vậy, các nước ASEAN đã ký kết các Thỏa thuận cộng nhận lẫn nhau (MRAs) nhằm công nhận bằng cấp, chứng chỉ, trình độ của lao động có tay nghề trong khu vực. Cho đến nay, các nước ASEAN đã ký kết được 08 thỏa thuận công nhận lẫn nhau đối với 08 lĩnh vực dịch vụ, bao gồm: kiến trúc, tư vấn kỹ thuật, điều dưỡng, hành nghề y, nha sĩ, du lịch, kế toán kiểm toán và khảo sát. Theo đó, đối với mỗi ngành dịch vụ, quy trình để lao động được công nhận và được tự do làm việc trong ASEAN là không giống nhau. Có thể lấy ví dụ MRA đối với dịch vụ tư vấn kỹ thuật và kiến trúc để thấy rõ điều này.

MRA đối với dịch vụ tư vấn kỹ thuật (Engineering Services)

MRA đối với dịch vụ tư vấn kỹ thuật là MRA đầu tiên của các nước ASEAN được ký vào ngày 09/12/2005 tại Kuala Lumpur, Malaysia. MRA này hướng tới xây dựng một hệ thống đăng ký hành nghề kỹ sư chung ASEAN. ASEAN đã thành lập Ủy ban Điều phối kỹ sư chuyên nghiệp ASEAN (ACPECC) đặt tại Jakarta (Indonesia) để điều phối việc thực hiện MRA này. Mỗi nước ASEAN cũng thành lập một Ủy ban Giám sát về dịch vụ tư vấn kỹ thuật tại nước mình để thực hiện quy trình đánh giá và đăng ký cấp phép kỹ sư chuyên nghiệp đủ điều kiện theo quy định của ASEAN. Quy trình đăng ký để được hành nghề tại một nước ASEAN khác như sau:

- Bước 1: Kỹ sư chuyên nghiệp đủ điều kiện về trình độ và kinh nghiệm theo quy định trong MRA nộp đơn đăng ký lên Ủy ban Giám sát về dịch vụ tư vấn kỹ thuật tại nước mình để xin cấp chứng nhận kỹ sư chuyên nghiệp đủ điều kiện theo quy định của ASEAN (ASEAN Chartered Professional Engineer - ACPE).

- Bước 2: Ủy ban Giám sát xem xét đơn đăng ký và lập Bản đánh giá, sau đó gửi lên ACPECC để quyết định cấp phép hay không cấp phép chứng nhận ACPE.

- Bước 3: Kỹ sư chuyên nghiệp đã được cấp chứng nhận ACPE sẽ đủ điều kiện để đăng ký với cơ quan có thẩm quyền quản lý ngành nghề kỹ sư ở một nước ASEAN khác để được cấp phép là kỹ sư chuyên nghiệp nước ngoài có đăng ký (RFPE) tại nước đó, nhưng phải tuân theo các quy định và pháp luật liên quan của nước đó.

- Bước 4: Kỹ sư chuyên nghiệp có RFPE được phép hành nghề tại nước ASEAN đó nhưng phải phối hợp với các kỹ sư chuyên nghiệp của nước đó.

Hiện tại, tất cả các thành viên ASEAN đã chính thức tham gia MRA này và đã thành lập các cơ quan thực hiện MRA tại nước của mình, cũng như hoàn thành các thủ tục để thực hiện việc cấp chứng nhận ACPE. Tại Việt Nam, Bộ Xây dựng đã ban hành Quyết định số 820 và 821/QĐ-BXD ngày 06/8/2009 về việc thành lập Ủy ban Giám sát của Việt Nam và Quy chế đánh giá đối với kỹ sư chuyên nghiệp.

MRA đối với dịch vụ kiến trúc (Architectual Services)

MRA đối với lĩnh vực dịch vụ kiến trúc được ký 19/11/2007 tại Singapore. MRA này hướng tới xây dựng một hệ thống đăng ký hành nghề kiến trúc sư chung ASEAN. Theo đó, ASEAN đã thành lập Hội đồng Kiến trúc sư ASEAN (AAC) quản lý việc thực hiện MRA này. Mỗi nước ASEAN cũng thành lập một Ủy ban Giám sát về dịch vụ kiến trúc tại nước mình để thực hiện quy trình đánh giá và đăng ký cấp phép kiến trúc sư ASEAN. Quy trình đăng ký kiến trúc sư ASEAN và đăng ký hành nghề tại một nước khác như sau:

- Bước 1: Kiến trúc sư đủ điều kiện về trình độ và kinh nghiệm theo quy định trong MRA nộp đơn đăng ký lên Ủy ban Giám sát về dịch vụ kiến trúc tại nước mình để xin cấp chứng nhận kiến trúc sư ASEAN (AA).

- Bước 2: Ủy ban Giám sát xem xét đơn đăng ký và lập Bản đánh giá, sau đó gửi lên Hội đồng Kiến trúc sư ASEAN để quyết định cấp phép hay không cấp phép chứng nhận kiến trúc sư ASEAN.

- Bước 3: Kiến trúc sư đã được cấp chứng nhận là kiến trúc sư ASEAN sẽ đủ điều kiện để đăng ký với cơ quan có thẩm quyền quản lý ngành nghề kiến trúc sư ở một nước ASEAN khác để được cấp phép là kiến trúc sư nước ngoài có đăng ký (RFA) tại nước đó, nhưng phải tuân theo các quy định và pháp luật liên quan của nước đó.

- Bước 4: Kiến trúc sư có RFA có thể hành nghề tự do hoặc phối hợp với các kiến trúc sư của nước sở tại.

Hiện tại, tất cả các thành viên ASEAN đã chính thức tham gia MRA này và đã thành lập các cơ quan thực hiện MRA tại nước của mình, cũng như hoàn thành các thủ tục để thực hiện việc cấp chứng nhận kiến trúc sư ASEAN. Ở Việt Nam, Bộ Xây dựng đã Ban hành Quyết định số 554/QĐ-BXD ngày 14/6/2011 về việc ban hành quy chế đánh giá kiến trúc sư ASEAN.   

Để hỗ trợ các thỏa thuận công nhận lẫn nhau, ASEAN cũng đã xây dựng Khung Tham chiếu trình độ khu vực (ASEAN Qualifications Reference Framework - AQRF) với mục đích tạo điều kiện so sánh, đối chiếu, hỗ trợ công nhận các trình độ... của các quốc gia thành viên.

Qua những phân tích trên đây, có thể thấy, các hạn chế của khung pháp lý về tự do hóa lao động trong ASEAN tập trung ở các vấn đề sau: (i) Phạm vi áp dụng của các quy định còn hẹp, mới chỉ áp dụng cho lao động có tay nghề mà chưa điều chỉnh lao động phổ thông và mới chỉ tập trung vào số lượng ít các lĩnh vực liên quan đến thương mại đầu tư; (ii) Nhiều văn bản còn chưa có giá trị pháp lý ràng buộc, chỉ mang tính chất khuyến nghị (soft law); (iii) Cơ chế công nhận và cho phép lao động làm việc tự do còn nhiều bước và phức tạp, chưa khuyến khích được lao động tham gia vào thị trường ASEAN.

Do vậy, để tăng cường khung pháp lý và khuyến khích lao động tự do di chuyển trong ASEAN hơn nữa, các nước ASEAN cần có những nhóm giải pháp cụ thể, giải quyết những hạn chế nói trên như cần tiếp tục đàm phán, mở rộng các cam kết trong Hiệp định MNP cả về phạm vi điều chỉnh và lĩnh vực điều chỉnh, tăng thêm số lượng các MRA.

Thách thức đối với Việt Nam trong thực hiện tự do di chuyển lao động có tay nghề của ASEAN

Đối với Việt Nam, việc thực hiện tự do di chuyển lao động của ASEAN có một số thuận lợi, đặc biệt là Việt Nam có lực lượng lao động trẻ và năng động. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, quy mô lực lượng lao động từ 15 tuổi trở lên ở nước ta là 54,6 triệu người [1], đây là một lợi thế cạnh tranh quan trọng của Việt Nam trong việc thu hút đầu tư nước ngoài góp phần phát triển kinh tế - xã hội [2]. Bên cạnh thuận lợi nêu trên, Việt Nam sẽ gặp một số thách thức trong bối cảnh tự do di chuyển lao động khu vực. Trong đó thách thức lớn nhất là trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng ngoại ngữ, kỹ năng mềm khác của người lao động Việt Nam còn thấp, chất lượng nguồn nhân lực của nước ta có khoảng cách khá lớn so với các nước trong khu vực. Ngân hàng Thế giới đánh giá Việt Nam đang thiếu lao động có trình độ tay nghề, công nhân kỹ thuật bậc cao. Nếu lấy thang điểm là 10 thì chất lượng nhân lực của Việt Nam chỉ đạt 3,79 điểm, xếp thứ 11/12 nước châu Á (trong khi Hàn Quốc đạt 6,91 điểm; Ấn Độ đạt 5,76 điểm; Malaysia đạt 5,59 điểm...). Có thể thấy, năng suất lao động của Việt Nam thuộc nhóm thấp ở châu Á - Thái Bình Dương (thấp hơn Singapore gần 15 lần, thấp hơn Nhật Bản 11 lần và thấp hơn Hàn Quốc 10 lần). Năng suất lao động của Việt Nam bằng 1/5 Malaysia và 2/5 Thái Lan [3].

Mặt khác, tiếng Anh là ngôn ngữ làm việc chính thức được sử dụng trong ASEAN, tuy nhiên, người lao động Việt Nam có trình độ tiếng Anh hạn chế so với công dân một số nước trong khu vực, đặc biệt là Singapore, Malaysia và Philippines. Một nghiên cứu chỉ ra, chỉ có khoảng 5% lực lượng lao động Việt Nam có khả năng giao tiếp lưu loát bằng tiếng Anh [4]. Đây là hạn chế lớn của lao động Việt Nam khi cạnh tranh với lao động các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á, trong bối cảnh tự do di chuyển lao động khu vực. Bên cạnh đó, tác phong, kỷ luật... của lao động Việt Nam cũng không được đánh giá cao [5].

Chính sách bảo vệ lao động trong nước của các nước thành viên AEC cũng là khó khăn với lao động Việt Nam. Nhằm mục đích bảo vệ lao động trong nước, một số nước thành viên của AEC đã thiết lập các “rào cản kỹ thuật” để hạn chế lao động nhập cư. Ví dụ, Thái Lan đã liệt kê khoảng 40 nghề cấm người nước ngoài làm việc, trong đó có những nghề thuộc nhóm tự do dịch chuyển của ASEAN; Singapore quy định bên sử dụng lao động phải đăng tuyển dụng tại ngân hàng việc làm của Chính phủ ít nhất 14 ngày trước khi lao động nước ngoài được phép dự tuyển; tại Maylaysia, nếu một kỹ sư nước ngoài muốn đến làm việc ở nước này, thì cơ quan nhập cư sẽ yêu cầu người đó phải chứng minh mình đang làm một công việc hoặc dự án mà trong đó không có người Maylaysia nào đủ năng lực… Chính vì vậy, bên cạnh những rào cản tự nhiên như ngôn ngữ, tôn giáo, văn hóa thì các rào cản kỹ thuật sẽ làm cho lao động Việt Nam gặp nhiều khó khăn hơn để tìm kiếm cơ hội việc làm tại các nước khác trong khu vực [6].

Một số kiến nghị

Đứng trước những thách thức nêu trên, nhằm bảo đảm cho Việt Nam thực hiện tốt những cam kết về tự do di chuyển lao động của AEC, tôi đề xuất một số kiến nghị sau đây:

- Chính phủ cần đẩy mạnh công tác thông tin, tuyên truyền về AEC, đặc biệt về lao động có tay nghề, các tiêu chuẩn cụ thể được các nước ASEAN khác công bố và áp dụng, tránh tình trạng doanh nghiệp và người lao động Việt Nam thiếu thông tin về AEC; tổng kết kinh nghiệm thích nghi và sẵn sàng của các quốc gia khác để làm bài học tham chiếu cho Việt Nam; công bố công khai thông tin về tình hình lao động các nước để các doanh nghiệp, người lao động tiếp cận thuận lợi; các thỏa thuận được ký kết cần thông báo cụ thể đến từng doanh nghiệp và người lao động, đặc biệt tới đội ngũ sinh viên các trường đại học, cao đẳng, phổ thông trung học, trung tâm dạy nghề… chuẩn bị tốt nghiệp; tổ chức nhiều hội thảo, diễn đàn, mở nhiều trang thông tin điện tử để thông tin hiệu quả hơn nữa về AEC.

Chính phủ cần tổ chức lại và phát triển các cơ sở đào tạo và trung tâm đào tạo nghề nghiệp nhằm thích nghi với điều kiện thành lập AEC, trong đó cần chú ý đào tạo ngôn ngữ các nước ASEAN; công bố chứng chỉ của các cơ quan được ASEAN thừa nhận để doanh nghiệp và người lao động có thể tiếp cận cũng như yêu cầu các nước ASEAN khác công bố thông tin này trên cổng thông tin điện tử của Việt Nam; cần xây dựng và thực hiện chính sách bảo vệ người lao động trong nước như Singapore, Thái lan hay Maylaysia đã và đang thực hiện.

Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội cần xây dựng một cổng thông tin điện tử quốc gia về thị trường lao động trong AEC hoặc sàn giao dịch, chợ việc làm trong AEC với thông tin thiết thực về chính sách, tiêu chuẩn, mức tiền lương, điều kiện sinh hoạt để người dân dễ dàng tiếp cận.

- Các doanh nghiệp cần tích cực, chủ động nghiên cứu thị trường ASEAN, trong đó có thị trường lao động để có thể hiểu rõ hơn các tiêu chuẩn nghề nghiệp, nhằm có kế hoạch thích nghi; tổ chức các khóa đào tạo kỹ năng, tay nghề, rèn luyện thể lực, cường độ và năng suất lao động - có thể thực hiện trong vòng 6 tháng đến 12 tháng - nhằm rèn luyện các loại kỹ năng cần thiết và cập nhật thông tin để thích nghi với thị trường các nước ASEAN; xây dựng kế hoạch đưa lao động Việt Nam tham gia vào các dự án đầu tư, dịch vụ hoặc hoạt động thương mại để nâng cao kiến thức, tích lũy kinh nghiệm, rèn luyện kỹ năng chuyên nghiệp cao nhằm đáp ứng tốt nhất yêu cầu của thị trường ASEAN.

Bên cạnh đó, cần hình thành hệ thống các công ty đào tạo lao động có kỹ năng cao thuộc các loại ngành nghề được ASEAN công bố, mà giai đoạn trước mắt là 08 ngành nghề đã được các nước AEC thỏa thuận tự do di chuyển gồm: y, nha khoa, điều dưỡng, kế toán và kiểm toán, tư vấn kỹ thuật, kiến trúc, khảo sát và du lịch; kết hợp với các cơ sở đào tạo, cơ quan cấp chứng chỉ hành nghề nhằm tạo môi trường tốt nhất cho lao động Việt Nam khi tham gia thị trường lao động trong AEC.

Việt Nam cũng cần đẩy mạnh hợp tác quốc tế về dạy nghề, nhất là với những nước thành công trong phát triển dạy nghề ở khu vực ASEAN và trên thế giới; tích cực vận động, thu hút nguồn viện trợ phát triển chính thức ODA cho dạy nghề; hợp tác với các nước ASEAN để tiến tới công nhận kỹ năng nghề giữa các nước, tích cực tham gia vào các hoạt động của khu vực và thế giới để giao lưu và học hỏi kinh nghiệm, như tham gia Hội thi tay nghề ASEAN, Hội thi tay nghề thế giới... Đây là những hoạt động tiếp thị rất hiệu quả về chất lượng của lao động Việt Nam với các nước trong khu vực.

Thạc sĩ VŨ NGỌC DƯƠNG 

Khoa Pháp luật quốc tế, Đại học Luật Hà Nội

Những điểm mới của Luật Xử lý vi phạm hành chính về các biện pháp xử lý hành chính