Thực tế trong đàm phán, ký kết các hiệp định thương mại tự do cho thấy sự xuất hiện của các cam kết về bảo vệ môi trường trong các hiệp định này ngày càng nhiều, với mức độ chi tiết và tiêu chuẩn bảo vệ cao hơn . Gần đây nhất, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) dành 01 chương để điều chỉnh vấn đề môi trường. Chương 13 của Hiệp định Thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh Châu Âu (EVFTA) nêu rõ các vấn đề về môi trường cần bảo vệ, ví dụ như đa dạng sinh học, chống biến đổi khi hậu, quản lý rừng bền vững và thương mại lâm sản…
Hoa Kỳ và EU là các quốc gia tiên phong trong việc tạo dựng mối liên hệ giữa các vấn đề phi thương mại như môi trường, lao động và an ninh với các vấn đề thương mại trong đàm phán các hiệp định của họ. Trong thực tiễn, các quốc gia này có xu hướng gia tăng áp lực cho các đối tác chưa quan tâm đến mối liên hệ này trong đàm phán thương mại. Cũng có nghiên cứu chỉ ra rằng, việc quy định về bảo vệ môi trường trong các hiệp định thương mại tự do giúp giảm tác hại môi trường. Trong khi mục đích của việc đưa các cam kết bảo vệ môi trường vào hiệp định thương mại tự do cho phép các quốc gia hạn chế thương mại trong một số trường hợp để bảo vệ môi trường. Nguyên tắc này đôi khi được sử dụng như một biện pháp bảo hộ sản xuất trong nước và hạn chế nhập khẩu. Do đó, quy định về ngoại lệ môi trường được xây dựng theo xu hướng tạo ra các tiêu chuẩn để ngăn ngừa việc sử dụng ngoại lệ này như rào cản thương mại trá hình.
Trong bối cảnh của Việt Nam, quốc gia được World Bank đánh giá là nền kinh tế năng động nhất trong các quốc gia khu vực Đông Á, trong hơn 30 năm đổi mới và hội nhập, Việt Nam đã ký 14 hiệp định thương mại tự do và 87 hiệp định bảo hộ đầu tư song phương, với các tiêu chuẩn về bảo vệ môi trường ngày càng cao hơn. Việt Nam đã từng bước chuyển tải thông điệp về một nền kinh tế năng động, nhưng luôn ưu tiên các mục tiêu phát triển bền vững và bảo vệ môi trường theo các tiêu chuẩn quốc tế. Ví dụ điển hình là việc ký Hiệp định CPTPP và EVFTA với các cam kết bảo vệ môi trường trong các hiệp định này ở mức cao nhất hiện nay.
Bài viết làm rõ các đặc điểm của cam kết về bảo vệ môi trường trong thương mại hàng hóa của hai Hiệp định nói trên.
Hiệp định CPTPP
Chương 2 Hiệp định CPTPP quy định về đối xử quốc gia và mở cửa thị trường hàng hoá. Chương này bao gồm các cam kết cụ thể về đối xử quốc gia dành cho hàng hóa của các bên theo tiêu chuẩn quy định tại Hiệp định GATT 1994, về việc loại bỏ thuế quan theo lộ trình từng năm từ khi Hiệp định có hiệu lực, miễn thuế, hàng hóa tạm nhập tái xuất, về hạn chế xuất khẩu, nhập khẩu, một số loại hàng hóa đặc biệt (hàng tân trang, hàng sửa chữa), cấp phép nhập khẩu và minh bạch thông tin liên quan đến thủ tục cấp phép, thuế, lệ phí… thương mại nông nghiệp, thương mại với sản phẩm công nghệ thông tin, về hạn ngạch thuế quan.
Trong cách thiết kết của Hiệp định CPTPP, Chương 29 về ngoại lệ và điều khoản chung điều chỉnh việc áp dụng ngoại lệ tương tự như Điều XX của GATT 1994 với hàng hóa, lĩnh vực liên quan đến hàng hóa như các biện pháp phòng vệ thương mại, vệ sinh dịch tễ, hàng rào kỹ thuật... và doanh nghiệp nhà nước. Điều XX của GATT 1994 và các giải thích kèm theo Điều XX sẽ được viện dẫn và trở thành một phần của Hiệp định này, với những sửa đổi cần thiết.
Điều XX quy định “Với bảo lưu rằng các biện pháp đề cập ở đây không được theo cách tạo ra công cụ phân biệt đối xử độc đoán hay phi lý giữa các nước có cùng điều kiện như nhau, hay tạo ra một sự hạn chế trá hình với thương mại quốc tế, không có quy định nào trong Hiệp định này được hiểu là ngăn cản bất kỳ bên ký kết nào thi hành hay áp dụng các biện pháp: b) cần thiết để bảo vệ cuộc sống và sức khỏe của con người, động vật hay thực vật; và g) liên quan tới việc gìn giữ nguồn tài nguyên có thể bị cạn kiệt, nếu các biện pháp đó cũng được áp dụng hạn chế cả với sản xuất và tiêu dùng trong nước”.
Để hiểu được quy định về ngoại lệ môi trường trong lĩnh vực hàng hóa, cần phải tìm hiểu cách diễn giải Điều XX (b) và (g) của GATT 1994 với những đặc điểm cần lưu ý sau:
Thứ nhất, Điều XX của GATT 1994 đặt ra hai yêu cầu mà các quốc gia buộc phải đáp ứng đối với một biện pháp bảo vệ môi trường vi phạm cam kết của GATT 1994 nhưng được phép sử dụng, đó là: điều kiện đầu tiên, biện pháp đó phải rơi vào một trong các ngoại lệ liệt kê tại Điều XX, trong đó có khoản (b) về môi trường, sức khỏe con người hay động vật, thực vật và khoản (g) về các nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể bị cạn kiệt; điều kiện thứ hai, biện pháp đó phải đáp ứng các yêu cầu tại đoạn mở đầu (Chapeau) của Điều XX, bao gồm việc áp dụng không tạo ra phân biện đối xử giữa các quốc gia khi có các điều kiện giống nhau, và việc áp dụng không tạo ra rào cản trá hình với thương mại quốc tế. Hai điều kiện nêu trên thường được gọi là “bài kiểm tra hai yếu tố” rất phổ biến trong các án lệ WTO liên quan đến diễn giải Điều XX.
Thực tế đã có một số vụ việc liên quan đến ngoại lệ thuộc điểm (b) và (g), cụ thể là biện pháp liên quan đến thuốc lá, bảo vệ cá heo, tác hại của animang, hay xăm lốp ô tô phế thải... (Điều XX (b)), hoặc biện pháp liên quan đến bảo toàn cá hồi, cá heo, rùa biển, không khí sạch (Điều XX (g)) đã được các nước thành viên đưa ra Cơ quan giải quyết tranh chấp WTO. Các vụ việc điển hình gồm có US-Shrimp , US-Gasoline , Brazil- Retreated Tyres, EC-Asbestos).
Một lưu ý của Cơ quan phúc thẩm trong vụ US-Shrimp còn khẳng định điều kiện tiếp cận thị trường áp dụng đối với các quốc gia xuất khẩu được đưa ra đơn phương bởi quốc gia nhập khẩu thường có những đặc điểm chung khi họ viện dẫn một trong các ngoại lệ của Điều XX.
Thứ hai, liên quan đến cách hiểu Điều XX (b), câu hỏi đặt ra là làm thế nào để xác định “biện pháp cần thiết” để bảo vệ sức khỏe con người, động vật hoặc thực vật? Cơ quan phúc thẩm trong các vụ việc nêu trên đã đưa ra tiêu chí xác định dựa trên sự cân bằng giữa mục tiêu bảo vệ môi trường của chính sách và tác động của chính sách đó lên thương mại quốc tế. Để khẳng định là cần thiết thì biện pháp đó phải được đưa ra so sánh với những lựa chọn thay thế, và xác định xem liệu biện pháp nào là ít tác động đến thương mại hơn mà vẫn đóng góp vào mục tiêu bảo vệ môi trường.
Việc xác định này, theo Cơ quan phúc thẩm của vụ Brazil- Retreated Tyres khẳng định khi đem các biện pháp khác nhau ra so sánh, điều quan trọng cần được tính đến là yếu tố thời gian.
Thứ ba, liên quan đến cách diễn giải Điều XX (g) về ngoại lệ liên quan đến bảo vệ các nguồn tài nguyên thiện nhiên có thể bị cạn kiệt, án lệ WTO đã diễn giải bao gồm cả động vật sống, ví dụ như rùa biển. Để đưa ra kết luận này, Cơ quan phúc thẩm trong vụ US-Shrimp đã viện dẫn Công ước CITES về Thương mại quốc tế đối với các động vật nguy cấp, đồng thời lý giải rằng loài rủa biển này không phải chỉ là động vật có nguy cơ tuyệt chủng ở Hoa Kỳ mà của cả thế giới. Do vậy, phù hợp với định nghĩa tại Điều XX (g) .
Bên cạnh đó, trong vụ EC-Asbesto, Cơ quan phúc thẩm khi xác định sự cân bằng giữa biện pháp và mục tiêu bảo vệ của biện pháp đó, cần phải xác định mức độ cần thiết mà biện pháp đó mong muốn đạt đến, nếu đó là mức độ cao nhất, thì cách thức dễ dàng nhất có lẽ là chấp nhận đó là biện pháp cần thiết dựa vào mục đích đạt được cuối cùng. Bên cạnh đó, trong vụ EC-Asbesto, Cơ quan phúc thẩm đã diễn giải cụm từ biện pháp “liên quan tới” phải được chứng minh là biện pháp liên quan tới một cách hợp lý tới mục tiêu chính sách cuối cùng là bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể bị cạn kiệt. Bên cạnh đó, Điều XX (g) nêu thêm một yêu cầu còn khó khăn hơn Điều XX (b) khi phải chứng minh biện pháp ảnh hưởng đến nhập khẩu phải được áp dụng cùng với việc hạn chế sản xuất và tiêu dùng trong nước .
Tương tự như cách tiếp cận trong vụ EC-Asbesto, Cơ quan phúc thẩm trong vụ US-Gasoline xem xét biện pháp của Hoa Kỳ điều chỉnh vấn đề cấu phần của khí ga để làm giảm ô nhiễm không khí. Cơ quan phúc thẩm cho rằng biện pháp có mục tiêu ban đầu là hướng tới việc bảo tồn không khí trong sạch, và do đó thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều XX (g), tuy nhiên biện pháp này sẽ phải “đáp ứng tiêu chí còn khó hơn nữa” vì nó tác động đến cả sản phẩm nhập khẩu và sản phẩm nội địa. Yêu cầu này cũng đã được Cơ quan phúc thẩm đặt ra với vụ US-Shrimp, khi mà cụm từ “liên quan tới” trong Điều XX (g) được xác định là để bảo vệ tài nguyên có nguy cơ bị cạn kiệt, cụ thể là rùa biển thì bước tiếp theo là biện pháp đó phải được xác định trong mối liên hệ với hạn chế thu hoạch tôm nội địa .
Thứ tư, Điều XX (b) và (g) đều có chung lời nói đầu (Chapeau) và đều phải đáp ứng điều kiện đó là biện pháp mà các quốc gia WTO áp dụng không được phân biệt đối xử giữa các thành viên khác, và không tạo ra rào cản trá hình với thương mại. Cơ quan phúc thẩm của vụ Brazil- Retreated Tyres lý giả mục đích của quy định nêu trên là để cân bằng lợi ích giữa việc bảo vệ lợi ích công của một thành viên và lợi ích của các thành viên khác theo Hiệp định GATT , cũng nhằm bảo đảm các nước thành viên áp dụng ngoại lệ một cách thiện chí, không lạm dụng, mở ra cơ hội hợp tác để giảm thiểu tác động của biện pháp nếu nó làm tổn thương một thành viên cụ thể.
Ví dụ được tìm thấy trong vụ US-Shrimp, Cơ quan phúc thẩm cho rằng việc Hoa Kỳ hợp tác bảo vệ rùa biển với một số thành viên, nhưng không hợp tác với một số thành viên khác là minh chứng cho sự phân biệt đối xử. Cũng tương tự, Hoa Kỳ đã không thể chứng minh được biện pháp của họ là không phân biệt đối xử khi không nghĩ tới việc hợp tác với quốc gia chịu tác động để giảm thiểu các vấn đề quản lý .
Hiệp định EVFTA
Chương 2 Hiệp định EVFTA quy định về đối xử quốc gia và mở cửa thị trường đối với hàng hóa. Trong đó bao gồm quy định về nghĩa vụ đối xử quốc gia đối với hàng hoá theo Điều III Hiệp định GATT 1994, về phân loại hàng hóa, hàng tân trang, cắt giảm và xóa bỏ thuế quan, quản lý các sai sót về hành chính, ưu đãi thuế quan, hàng sửa chữa, thuế xuất khẩu và các khoản thu, trợ cấp nông nghiệp, hạn chế xuất khẩu và nhập khẩu, các quyền thương mại liên quan đến dược phẩm, thủ tục cấp phép trong xuất khẩu, nhập khẩu, dán nhãn xuất xứ, doanh nghiệp nhà nước, các biện pháp phi thuế quan.
Cũng tương tự như Hiệp định CPTPP, Chương 2 Hiệp định EVFTA không quy định trực tiếp cam kết về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực thương mại hàng hóa. Tuy nhiên, nếu như CPTPP quy định về ngoại lệ bảo vệ môi trường trong các cam kết về hàng hóa tại Chương 29 - chương tích hợp toàn bộ ngoại lệ của Hiệp định, thì EVFTA giữ lại cách thiết kế truyền thống của GATT 1994, ngoại lệ bảo vệ môi trường trong cam kết về hàng hóa được quy định trong chương hàng hóa. Cụ thể, Điều 2.22 Chương 2 Hiệp định quy định về ngoại lệ chung. Theo đó, Chương này không ngăn cản EU hoặc Việt Nam tiến hành các biện pháp phù hợp với quy định của Điều XX, GATT 1994, cùng với các ghi chú, sửa đổi được tích hợp thành một phần của Hiệp định EVFTA.
Tuy nhiên, so với GATT 1994, EVFTA bổ sung nghĩa vụ thông báo trước khi áp dụng biện pháp quy định tại Điều XX GATT 1994. Khi được yêu cầu, các bên sẽ tham vấn để tìm kiếm phương thức giải quyết khó khăn và giải pháp có thể chấp nhận được. Việc áp dụng các biện pháp theo GATT 1994 chỉ được thực hiện nếu thông tin và kiểm tra cho thấy hoàn cảnh nghiêm trọng đòi hỏi phải có hành động ngay lập tức. Ngay cả trong tình huống như vậy, quốc gia áp dụng biện pháp cũng buộc phải thông báo ngay cho quốc gia chịu ảnh hưởng. Đây được coi là nghĩa vụ bổ sung so với GATT 1994, cho phù hợp với đặc điểm của quan hệ thương mại song phương giữa Việt Nam và EU.
Ví dụ: Theo thống kê, năm 2009, Việt Nam nhập khẩu khoảng 480 tấn và đầu năm 2010 khoảng 22,5 tấn nội tạng các loại từ Hoa Kỳ, Úc và Hà Lan. Tháng 07/2010, Việt Nam cấm nhập khẩu nội tạng trắng đông lạnh nhập khẩu vào Việt Nam do quan ngại các vấn đề liên quan đến sức khỏe của người tiêu dùng đối với loại hàng hóa này. Lệnh cấm này sau đó được dỡ bỏ vào năm 2013 do những tranh cãi liên quan đến việc tuân thủ quy định của Hiệp định SPS của WTO. Theo quy định tại Điều 2.22 của Hiệp định EVFTA nêu trên, thì nếu như sau khi Hiệp định có hiệu lực, Việt Nam muốn áp dụng biện pháp tương tự như trên, Việt Nam sẽ phải gửi thông báo trước đến cho EU - vì Hà Lan là quốc gia thành viên EU chịu tác động trực tiếp từ lệnh cấm nêu trên.
Thạc sĩ NGUYỄN THỊ NHUNG
Chuyên viên chính Vụ Pháp luật quốc tế, Bộ Tư pháp
Bất cập trong việc xây dựng khung giá đất và đề xuất hoàn thiện
