Hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính nhằm đảm bảo tính thống nhất trong Luật Xử lý vi phạm hành chính

Ảnh minh họa.

Vi phạm hành chính là cơ sở của việc truy cứu trách nhiệm hành chính. Vì thế, việc nghiên cứu khái niệm vi phạm hành chính có ý nghĩa quan trọng, là căn cứ để chủ thể có thẩm quyền áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể vi phạm hành chính, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước và công tác thi hành pháp Luật xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, hiện nay khái niệm vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, được sửa đổ, bổ sung năm 2020 (Luật XLVPHC) và một số một số quy định khác có liên quan đến vi phạm hành chính như những trường hợp không bị xử phạt vi phạm hành chính, các biện pháp xử lý vi phạm hành chính trong văn bản này chưa đảm bảo tính thống nhất. Thế nên, việc hoàn thiện khái niệm về vi phạm hành chính không chỉ nhằm mục đích đảm bảo tính thống nhất trong Luật XLVPHC mà còn góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả áp dụng của văn bản này.

Thiếu tính thống nhất trong khái niệm vi phạm hành chính

Đảm bảo tính thống nhất là một trong những tiêu chí để xây dựng và đánh giá chất lượng hệ thống pháp luật vì Nhà nước quản lý xã hội bằng công cụ pháp luật [1]. “Thống nhất” là làm cho phù hợp với nhau, không mâu thuẫn nhau [2]. Thế nên, để hoàn thiện khái niệm vi phạm hành chính trong Luật XLVPHC thì trước hết phải đảm bảo khái niệm vi phạm hành chính và các nội dung liên quan đến khái niệm này phải không được mâu thuẫn và chống chéo lẫn nhau.

Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính [3]. Từ quy định này cho thấy, khái niệm vi phạm hành chính chưa đảm bảo tính thống nhất ở những điểm sau:

Thứ nhất, về mặt khách quan của vi phạm hành chính. Hành vi vi phạm pháp luật phải là hành vi trái pháp luật. Hành vi trái pháp luật là thực hiện đều mà pháp luật cấm, thực hiện vượt quá sự cho phép của pháp luật hoặc không làm những điều pháp luật buộc phải làm. Nếu hành vi của chủ thể không trái quy định của pháp luật thì không bị xem là vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, Khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC quy định “vi phạm hành chính” là hành vi “vi phạm quy định của pháp luật về” là chưa phù hợp mà đó phải là hành vi trái pháp luật về quản lý hành chính nhà nước. Đồng thời, Điều 11 Luật XLVPHC quy định những trường hợp không bị xử phạt vi phạm hành chính áp dụng đối với việc thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong “tình thế cấp thiết”, thực hiện hành vi vi phạm hành chính do “phòng vệ chính đáng”. Theo quy định này cho thấy đó là trường hợp vi phạm mà không bị xử phạt vi phạm hành chính chứ không phải là không vi phạm hành chính. 

Tuy nhiên, tình thế cấp thiết là tình thế của cá nhân, tổ chức vì muốn tránh một nguy cơ đang thực tế đe dọa lợi ích của Nhà nước, của tổ chức, quyền, lợi ích chính đáng của mình hoặc của người khác mà không còn cách nào khác là phải gây một thiệt hại nhỏ hơn thiệt hại cần ngăn ngừa. Hành vi này là hành vi được pháp luật cho phép nên không phải là vi phạm pháp luật. Bên cạnh đó, phòng vệ chính đáng là hành vi của cá nhân vì bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của tổ chức, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của mình hoặc của người khác mà chống trả lại một cách cần thiết người đang có hành vi xâm phạm quyền, lợi ích nói trên. Đó là hành vi bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của tổ chức, quyền lợi ích chính đáng của cá nhân hoặc của người khác, nên người thực hiện hành vi trong tình thế này được được coi không phải là hành vi vi phạm hành chính [4]. Do hành vi này là hành vi hợp pháp. 

Thứ hai, về mặt chủ quan của vi phạm hành chính bao gồm lỗi, động cơ và mục đích. Trong đó, lỗi là yếu tố bắt buộc phải có trong cấu thành vi phạm hành chính. Lỗi phản ánh trạng thái tâm lý bên trong của chủ thể đối với hành vi trái pháp luật và hậu quả của hành vi đó. Vì thế, nếu chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước nhưng không có lỗi thì cũng không được xem là vi phạm hành chính. Lỗi gồm có hai loại là lỗi cố ý và lỗi vô ý. Luật XLVPHC quy định, vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện… là hoàn toàn hợp lý cả về mặt lý luận và thực tiễn. Việc chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật về quản lý hành chính nhà nước trong các trường hợp như sự kiện bất ngờ, sự kiện bất khả kháng, người không có năng lực trách nhiệm hành chính. Đây là trường hợp chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật trong trường hợp không có lỗi nên không xem là vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Điều 11 Luật XLVPHC lại quy định đây là những trường hợp không bị xử phạt vi phạm hành chính chứ không phải là trường hợp không vi phạm hành chính. Vì thế, khái niệm vi phạm hành chính và quy định về những trường hợp không bị xử phạt vi phạm hành chính trong Luật XLVPHC là thiếu sự thống nhất.

Thứ ba, về mặt khách thể của vi phạm hành chính. Khách thể của vi phạm pháp luật là những quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ nhưng bị hành vi vi phạm pháp luật xâm hại. Vì thế, khách thể của vi phạm hành chính là các quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ nhưng bị hành vi vi phạm hành chính xâm hại không thể là các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước như đã định nghĩa tại khoản 1 Điều 2 Luật XLVPHC [5]. Việc quy định vi phạm hành chính là vi phạm về quản lý nhà nước là chưa phù hợp. Vì quản lý nhà nước là hoạt động quản lý bao gồm cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp, còn quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp là quản lý hành chính nhà nước [6]. Thế nên, khách thể bị xâm hại trong vi phạm hành chính phải là trật tự quản lý hành chính nhà nước.

Thứ tư, về trách nhiệm pháp lý, theo Luật XLVPHC vi phạm hành chính “theo quy định của pháp luật là phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Từ quy định này có thể dẫn đến cách hiểu chỉ hành vi nào vi phạm pháp luật nào mà theo quy định là phải bị xử phạt vi phạm hành chính thì mới được xem là vi phạm hành chính, còn nếu hành vi vi phạm pháp luật mà theo quy định không phải bị xử phạt vi phạm hành chính thì không bị xem là vi phạm hành chính. Bên cạnh đó, Luật XLVPHC cũng quy định: Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính [7]. Quy định này cho thấy, xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính, biện pháp khắc phục hậu quả đối với chủ thể vi phạm hành chính.

Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính bao gồm cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền  sử dụng giấy phép chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính (sau đây gọi chung là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính) và trục xuất. Các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; Buộc phá dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện; Buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại; Buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn; Buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hoá, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm; Buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng; Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật; Các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định.

Tuy nhiên, Luật XLVPHC cũng quy định: Biện pháp xử lý hành chính là biện pháp được áp dụng đối với cá nhân vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội mà không phải là tội phạm, bao gồm biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc [8]. Vậy, vấn đề đặt ra là chủ thể bị áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính có bị xem là vi phạm hành chính hay không? Hay những chủ thể vi phạm pháp luật mà theo quy định phải bị xử phạt vi phạm hành chính mới bị xem là vi phạm hành chính? Nếu chủ thể bị áp dung các biện xử lý hành chính không phải vi phạm hành chính là vi phạm pháp luật loại gì? Vì theo quan điểm truyền thống, vi phạm pháp luật được chia thành bốn loại là vi phạm hình sự, vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật nhà nước và vi phạm dân sự [9]. Khái niệm biện pháp xử lý hành chính cũng đã xác định đây là biện pháp áp dụng đối với chủ thể vi phạm pháp luật về trật tự, an toàn xã hội mà không phải là tội phạm.

Nếu xét về tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi nếu cá nhân vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội mà không phải là tội phạm thì là vi phạm hành chính. Đồng thời, nguyên tắc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính cũng quy định người có thẩm quyền áp dụng biện pháp xử lý hành chính có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính. Cá nhân bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không vi phạm hành chính [10]. Theo quy định này cho thấy cá nhân chỉ bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khi họ vi phạm hành chính. Vì thế, chủ thể vi phạm hành chính có thể bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính hay bị xử phạt vi phạm hành chính. Trong khi đó, khái niệm vi phạm hành chính chỉ nói đến chủ thể vi phạm hành chính theo quy định phải bị xử phạt vi phạm hành chính không đề cập đến trường hợp bị áp dụng các biện xử lý vi phạm hành chính là chưa phù hợp, chưa đảm bảo tính thống nhất với nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính quy định trong Luật XLVPHC.

Kiến nghị đề xuất khái niệm vi phạm hành chính

Từ những phân tích trên, để đảm bảo tính thống nhất trong Luật XLVPHC về khái niệm vi phạm hành chính và một số một số quy định khác có liên quan đến vi phạm hành chính như những trường hợp không bị xử phạt vi phạm hành chính, khái niệm biện pháp xử lý vi phạm hành chính. Cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các quy định này cụ thể như sau:

Thứ nhất,về khái niệm vi phạm hành chính: Vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, do cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chình thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý, xâm phạm đến trật tự quản lý hành chính nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định phải bị xử lý vi phạn hành chính.

Thứ hai,về khái niệm biện pháp xử lý hành chính: Biện pháp xử lý hành chính là biện pháp được áp dụng đối với cá nhân vi phạm hành chính về an ninh, trật tự, an toàn xã hội mà không phải là tội phạm, bao gồm biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc

Thứ ba,những trường hợp không vi phạm hành chính bao gồm: Thực hiện hành vi trong tình thế cấp thiết; thực hiện hành vi do phòng vệ chính đáng; thực hiện hành vi do sự kiện bất ngờ; thực hiện hành vi do sự kiện bất khả kháng; người thực hiện hành vi trái pháp luật không có năng lực trách nhiệm hành chính; người thực hiện hành vi  trái pháp luật về quản lý hành chính nhà nước chưa đủ tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc chưa đủ tuổi bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính theo quy định của Luật này.

Thạc sĩ LÊ THỊ HỒNG THẮM

Trường Đại học Kiên Giang

Một số quy định cần hoàn thiện nhằm thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất