Điều kiện nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa của hộ gia đình, cá nhân - Một số bất cập và kiến nghị

(LSVN) - Diện tích đất trồng lúa giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm vững chắc an ninh lương thực quốc gia và phục vụ cho xuất khẩu. Do xu hướng chuyển dịch cơ cấu sản xuất và mục đích sản xuất mà diện tích đất trồng lúa nước có xu hướng ngày càng thu hẹp. Để bảo đảm người nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa đưa đất vào canh tác, tránh việc người nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất chỉ nhằm mục đích đầu cơ đất đai gây lãng phí đất đai thì ngoài việc kiểm soát điều kiện để xác lập quyền sử dụng đất thì công tác quản lý đất đai cũng giữ một vai trò rất quan trọng.

Đất trồng lúa nước là đất có các điều kiện phù hợp để trồng lúa bao gồm đất chuyên trồng lúa nước và đất trồng lúa khác. Trong đó, đất chuyên trồng lúa nước là đất trồng được hai vụ lúa nước trở lên trong năm. Đất trồng lúa khác bao gồm đất trồng lúa nước còn lại và đất trồng lúa nương. Đất trồng lúa khác còn lại là đất chỉ phù hợp trồng được một vụ lúa nước trong năm[1].

Diện tích đất trồng lúa giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm vững chắc an ninh lương thực quốc gia và phục vụ cho xuất khẩu. Do xu hướng chuyển dịch cơ cấu sản xuất và mục đích sản xuất mà diện tích đất trồng lúa nước có xu hướng ngày càng thu hẹp. Theo thống kê, diện tổng tích đất trồng lúa của cả nước năm 2019 ước đạt khoảng 7,47 triệu ha, giảm 102,2 nghìn ha so với năm 2018[2]. Chính vì vậy, việc tiếp tục bảo vệ và mở rộng diện tích đất trồng lúa cũng như có những biện pháp nhằm sử dụng tiết kiệm, hiệu quả loại đất này là điều hết sức quan trọng.

Điều kiện nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa nước và một số bất cập phát sinh trong thực tiễn

Để ngăn ngừa trường hợp các chủ thể nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất chuyên trồng lúa chỉ nhằm mục đích đầu cơ đất đai mà không tiến hành sản xuất gây lãng phí đất đai cũng như ảnh hưởng đến an ninh lương thực quốc gia, pháp luật đất đai quy định bên nhận chuyển quyền sử dụng đất chuyên trồng lúa phải thỏa mãn các điều kiện nhất định.

Cụ thể, khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 quy định “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa”.

Theo đó, “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó”.

Căn cứ để xác định cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp được quy định cụ thể tại điểm b khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường như sau:

i) Đang sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất; do nhận chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất; đang sử dụng đất nông nghiệp mà chưa được Nhà nước công nhận;

ii) Không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên, đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội;

iii) Có nguồn thu nhập thường xuyên từ hoạt động sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đang sử dụng, kể cả trường hợp không có thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh;

iv) Trường hợp giao đất nông nghiệp cho cá nhân theo quy định tại Điều 54 của Luật Đất đai, đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của cá nhân thì chỉ cần đáp ứng căn cứ (ii) đã nói ở trên.

Căn cứ để xác định hộ gia đình trực tiếp sản xuất nông nghiệp được quy định tại điểm b khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường như sau:

i) Đang sử dụng đất nông nghiệp do được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất; do nhận chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất; đang sử dụng đất nông nghiệp mà chưa được Nhà nước công nhận;

ii) Có ít nhất một thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội;

iii) Có nguồn thu nhập thường xuyên từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đang sử dụng, kể cả trường hợp không có thu nhập thường xuyên vì lý do thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn, dịch bệnh;

iv) Trường hợp giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình theo quy định tại Điều 54 của Luật Đất đai, đăng ký nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của hộ gia đình thì chỉ cần đáp ứng căn cứ (ii) đã nói ở trên.

Như vậy, để cá nhân nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho đất trồng lúa phải thỏa mãn điều kiện “Không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên, đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội”. Đối với hộ gia đình nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa thì phải thỏa mãn điều kiện “Có ít nhất một thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội”.

Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng quy định về điều kiện để hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa đã phát sinh một số vướng mắc, bất cập sau đây:

Thứ nhất, về điều kiện để cá nhân nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa, đó là cá nhân phải không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên, đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội.

Quy định này đã thu hẹp phạm vi các chủ thể được coi là trực tiếp sản xuất nông nghiệp so với quy định tại khoản 30 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 và chưa thực sự phù hợp với thực tiễn. Bởi lẽ, có nhiều cá nhân mặc dù thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên nhưng theo quy định của pháp luật, họ không buộc phải sử dụng toàn bộ quỹ thời gian để thực hiện các nhiệm vụ theo vị trí việc làm, chẳng hạn như các giáo viên công tác tại các trường tiểu học, trường trung học cơ sở họ chỉ dạy trên lớp một buổi. Những đối tượng này vẫn có thể tham gia sản xuất nông nghiệp và họ thực sự có nhu cầu sản xuất nông nghiệp để tăng thu nhập.

Thứ hai, điều kiện nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa của hộ gia đình đó là phải có ít nhất một thành viên của hộ gia đình không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp xã hội.

Quy định này còn mâu thuẫn với các quy định khác có liên quan. Cụ thể là, nếu một hộ gia đình chỉ có một thành viên không thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên, còn tất cả các thành viên còn lại thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên thì có thuộc trường hợp hộ gia đình nhận chuyển quyền sử dụng đất không? Bởi lẽ, nếu xác định trường hợp này là hộ gia đình nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất thì những thành viên thuộc đối tượng hưởng lương thường xuyên cũng có chung quyền sử dụng đất với thành viên không thuộc đối tưởng hưởng lương thường xuyên và trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng phải ghi tên cả những thành viên này. Điều này là không thực sự phù hợp, bởi các thành viên thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên họ không đủ điều kiện nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa với tư cách là cá nhân nhưng khi nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất với tư cách là hộ gia đình thì lại làm phát sinh quyền sử dụng đất của các chủ thể này là điều khó hiểu.

Trái lại, nếu xác định những thành viên hộ gia đình thuộc đối tượng được hưởng lương thường xuyên không có chung quyền sử dụng đất với thành viên thuộc đối tượng không hưởng lương thường xuyên và trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không ghi tên các thành viên này thì trường hợp này chỉ có một thành viên hộ gia đình được xác lập quyền sử dụng đất, điều này không thỏa mãn tư cách chủ thể là hộ gia đình. Bởi lẽ, theo Luật Đất đai thì “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”[3].

Như vậy, để được xem là hộ gia đình sử dụng đất thì ít nhất phải có từ hai người trở lên có quan hệ hôn nhân, huyết thống hoặc nuôi dưỡng và có chung quyền sử dụng đất tại thời điểm nhận chuyển quyền sử dụng đất. Nếu chỉ có một thành viên của hộ gia đình thỏa mãn điều kiện được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất và được xác lập quyền sử dụng đất thì không thuộc trường hợp hộ gia đình sử dụng đất.

Thứ ba, việc áp dụng quy định hộ gia đình, cá nhân phải trực tiếp sản xuất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa cho mọi trường hợp mà không có ngoại lệ là cứng nhắc, không hợp lý.

Thực tiễn có những trường hợp một thửa đất rộng 100m², trong đó diện tích đất ở rộng 80m² và đã cất nhà, những vẫn còn 20m² là đất chuyên trồng lúa nước. Khi xác lập hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất đã gặp vướng mắc đó là diện tích đất chuyển nhượng vẫn còn 20m² đất trồng lúa và bên nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho không phải là người trực tiếp sản xuất nông nghiệp nên không thể thực hiện được. Bên chuyển nhượng, bên tặng cho cũng không thể làm thủ tục chuyển mục đích sử dụng phần đất trồng lúa còn lại sang đất ở, vì tại thời điểm chuyển nhượng, tặng cho khu vực có thửa đất không nằm trong kế hoạch sử dụng đất đã được ủy ban nhân dân cấp huyện công bố. Trong khi đó, trên thực tế phần đất trồng lúa chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong thửa đất ở và hiện trạng cũng không còn phù hợp cho việc trồng lúa nước nữa.

Một số kiến nghị

Để bảo đảm người nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa đưa đất vào canh tác, tránh việc người nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất chỉ nhằm mục đích đầu cơ đất đai gây lãng phí đất đai thì ngoài việc kiểm soát điều kiện để xác lập quyền sử dụng đất thì công tác quản lý đất đai cũng giữ một vai trò rất quan trọng. Luật Đất đai năm 2013 đã có quy định các biện pháp chế tài đối với trường hợp không đưa đất vào sử dụng.

Chẳng hạn, điểm h khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Đất trồng cây hằng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục. Như vậy, nếu một chủ thể nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa mà không đưa vào sản xuất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn có thể thu hồi.

Do vậy, việc quy định các điều kiện để hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất như hiện nay là cứng nhắc, chưa thật sự phù hợp thực tiễn. Trên cơ sở phân tích các bất cập trong thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về điều kiện để cá nhân, hộ gia đình nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa, tác giả đưa ra một số kiến nghị như sau:

Thứ nhất, quy định tại điểm b khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT  cần được sửa đổi theo hướng, cá nhân nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa chỉ cần thỏa mãn điều kiện “không thuộc đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức đang làm việc theo chế độ giờ hành chính theo quy định của pháp luật”.

Thứ hai, quy định tại điểm b khoản 3 Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT cần được sửa đổi theo hướng hộ gia đình phải thỏa mãn điều kiện“có ít nhất hai thành viên không thuộc đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức đang làm việc theo chế độ giờ hành chính theo quy định của pháp luật”.

Thứ ba, đối với trường hợp các thửa đất có mục đích sử dụng chính là đất ở, chỉ tồn tại một diện tích nhỏ là đất trồng lúa trên cùng một thửa đất thì nên cho phép các chủ thể được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất mà không cần phải đáp ứng các điều kiện nói trên. Bởi lẽ trên thực tế, một diện tích rất nhỏ chỉ vài mét vuông nằm trong cùng thửa đất phi nông nghiệp cũng không phù hợp cho việc trồng lúa nước.