Đối tác “Chính phủ mở” và Việt Nam trong tiến trình hội nhập quốc tế

LSVNO - “Chính phủ mở” (open goverment) theo ý nghĩa rộng là một thuật ngữ trong tư duy khoa học để chỉ một nhà nước không khép kín như các nhà nước phong kiến hay nhà nước nô lệ chỉ phục vụ cho lợ...

LSVNO - “Chính phủ mở” (open goverment) theo ý nghĩa rộng là một thuật ngữ trong tư duy khoa học để chỉ một nhà nước không khép kín như các nhà nước phong kiến hay nhà nước nô lệ chỉ phục vụ cho lợi ích cai trị; chính phủ mở là một nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, phục vụ nhân dân.

Các lý thuyết về nhà nước pháp quyền (rul of law) nói chung đều bàn đến một “chính phủ mở” là một chính phủ thực sự đại diện cho lợi ích cộng đồng, do người dân trực tiếp bầu lên, có sự tham gia rộng rãi và hiệu quả của nhân dân trong quản lý nhà nước và quản lý xã hội. Như vậy, “chính phủ mở” không phải là khái niệm mới mà đã xuất hiện nhiều thế kỷ trong các lý thuyết về nhà nước từ thời kỳ cách mạng tư sản. Tuy nhiên đến nay, khái niệm này đã được bổ sung rất nhiều nội hàm mới và rất có ý nghĩa đối với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam trong sự nghiệp đổi mới đất nước.

Khái niệm truyền thống về chính phủ nhấn mạnh yếu tố đại diện và đòi hỏi sự công khai trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặt trọng tâm xây dựng một nhà nước mạnh, tập trung quyền lực; nhà nước giữ vai trò chủ đạo, điều hành tập trung, đề cao tính hành chính và hiệu lực của các mệnh lệnh từ chủ thể quản lý là nhà nước; chính phủ là trung tâm cung cấp dịch vụ công; quản lý kinh tế và xã hội với sự tập trung cao. Khác với quan điểm truyền thống, quan niệm về nhà nước hiện đại theo tính mở được định nghĩa: Chính phủ mở là nguyên tắc điều hành sao cho công việc của chính phủ và hành chính nhà nước ở tất cả các mức được kiểm tra và giám sát công khai, hiệu quả, phục vụ cộng đồng. Có thể nhận xét rằng, các quốc gia đầu tiên nêu khái niệm về chính phủ mở là Thụy Điển, được thể hiện trong Luật Tự do báo chí ban hành năm 1766; Phần Lan, được xác định trong Luật về Tính mở các tài liệu nhà nước, ban hành năm 1951; sau đó đến Luật Tự do thông tin của Hoa Kỳ ban hành vào năm 1966. Các quốc gia đó được coi như đã tiên phong thúc đẩy các tính mở của các chính phủ ở châu Âu (và cả ở châu Á). Họ đã thông qua các đạo luật trong đó có thuật ngữ “chính phủ mở” ban hành những năm 1970 như: Pháp và Hà Lan năm 1978; Úc, Canada và New Zealand  năm 1982; Hungary năm 1992; Ireland và Thailand năm 1997; Hàn Quốc năm 1998, Vương quốc Anh năm 2000; Nhật và Mexico năm 2002; Ấn Độ và Đức năm 2005. Ngày 21/01/2009 ở Mỹ, chính quyền của Tổng thống Barack Obama đã ban hành bản ghi nhớ đầu tiên về điều hành chính phủ mang tên “Minh bạch và Chính phủ mở”. Bản ghi nhớ này xác định 3 nguyên tắc của chính phủ mở: (1) chính phủ  minh bạch; (2) chính phủ có sự tham gia rộng rãi của dân chúng; chính phủ cộng tác. Ngày 08/12/2009, Văn phòng Quản lý và Ngân sách - OMB (Office of Management and Budget) của Hoa Kỳ công bố “Chỉ dẫn về Chính phủ mở” (Open Goverment Directive) đã định hướng cho các cơ quan liên bang hành động dựa trên ba nguyên tắc nêu trên.

Bước sang thế kỷ XXI, do sự phát triển mạnh mẽ của lực lượng sản xuất, khoa học công nghệ và các quan hệ xã hội mở rộng của thế giới hội nhập, các nhà nước trên thế giới đang có sự chuyển đổi mạnh mẽ trong nhận thức và trong thực tế về quản trị nhà nước trên tất cả các bình diện, về vị trí, vai trò, chức năng, cách thức quản trị nhà nước. Đặc biệt, “sáng kiến đối tác chính phủ mở” OGP (Open Goverment Partnership) xuất hiện trong khoảng gần 10 năm trở lại đây đã khởi xướng với sự hưởng ứng của nhiều quốc gia như Brazil, Na Uy, Anh, Hoa Kỳ, Mexico, Philippines, Indonesia và Nam Phi. Năm 2011 các nước này đã thông qua “Tuyên ngôn về chính phủ mở” OGD (Open Goverment Declaration) và để ngỏ khả năng tham gia của các quốc gia trên thế giới. Quan niệm về chính phủ mở trong OGD dựa trên cơ sở lý luận về quản trị công mới. Tuyên ngôn cam kết “thúc đẩy văn hóa chính phủ mở để trao quyền và phân phối cho các công dân, và thúc đẩy các lý tưởng của chính phủ mở và có sự tham gia trong thế kỷ 21”.

Tháng 12/2017, Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế OECD goi chính phủ mở là “văn hóa điều hành thúc đẩy các nguyên tắc minh bạch, liêm chính, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của nhiều bên để ủng hộ dân chủ và tăng trưởng bao hàm toàn diện”. Các nguyên tắc liêm chính và trách nhiệm giải trình đã được nhấn mạnh với mục tiêu ủng hộ dân chủ và tăng cường sự tham gia. Cùng với nhận thức mới về chính phủ mở, OECD nhấn mạnh tới một xu thế dịch chuyển của chính phủ mở, nhấn mạnh chỉ vào nhánh hành pháp trong các quan hệ với lập pháp và tư pháp. Nếu không chỉ hành pháp mà mở rộng sang cả 3 lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp thì xuất hiện khái niệm “nhà nước mở” là “các thể chế nhà nước độc lập về hành pháp, lập pháp và tư pháp, và tất cả các mức của chính phủ - thừa nhận các vai trò tương ứng của chúng, các đặc quyền, và toàn bộ sự độc lập theo các khung pháp lý và thể chế đang có của chúng - cộng tác, khai thác sự đồng vận, và chia sẻ các thực hành tốt và các bài học học được giữa bản thân chúng và với các bên tham gia đóng góp khác, để thúc đẩy minh bạch, liêm chính, trách nhiệm giải trình, và sự tham gia của các bên, để hỗ trợ cho dân chủ và tăng trưởng bao hàm toàn diện”. Như vậy, dù “chính phủ mở ” hay “nhà nước mở” thì cũng đều nhấn rất mạnh yếu tố minh bạch, sự tham gia và yêu cầu rất cao về trách nhiệm giải trình. Chính phủ mở có 4 đặc điểm:

Tính minh bạch: Các hoạt động và quyết định do chính phủ ban hành cần được cung cấp cho công chúng một cách công khai, đầy đủ, thuận lợi, đúng thời gian và miễn phí. Sự tham gia của người dân: Chính phủ khuyến khích và có cơ chế cụ thể, hiệu quả thu hút sự tham gia của người dân để họ đóng góp tiếng nói của mình cho củng cố xây dựng chính quyền vững mạnh, ngày càng đáp ứng nhu cầu của người dân và hoạt động hiệu quả hơn. Trách nhiệm giải trình: Công chúng có thể yêu cầu chính phủ giải trình kết quả thực hiện chính sách và cung cấp dịch vụ. Có các quy tắc, quy chế và cơ chế để các cơ quan chính quyền giải thích các quyết sách, hành động của mình, tiếp thu các phản ánh, ý kiến (thậm chí trái chiều) hoặc những yêu cầu của dân, cũng như dám nhận trách nhiệm về việc thực thi các chính sách và quyết định của chính quyền. Công nghệ thông tin và đổi mới: Chính phủ coi trọng việc cung cấp cho người dân thông tin thông qua “tiếp cận mở” nhờ sự hỗ trợ của các phương tiện công nghệ thông tin ngày một tiến bộ hơn.

Trong các đặc điểm trên thì sự tham gia của công chúng là trung tâm của OGP.

Cho đến nay, tư duy mới về quản trị công được thể hiện tập trung ở một Chính phủ mở. Chính phủ mở như một xu hướng vượt trội mang tính quy luật mà không quốc gia nào có thể đứng ngoài hay đi ngược quy luật đó. OGP đưa các nhà cải cách của chính phủ và các lãnh đạo của xã hội dân sự đến với nhau để tạo ra các kế hoạch hành động làm cho các chính phủ bao quát hơn, sẵn sàng phản hồi người dân và có trách nhiệm giải trình tốt hơn, chống độc đoán tập trung quan liêu. Theo thống kê của tổ chức Minh bạch quốc tế, cho đến nay đã có 79 quốc gia tham gia OGP và 20 chính phủ địa phương thực hiện 3.100 cam kết làm cho các chính phủ của họ mở và có trách nhiệm giải trình cao hơn. Ngoài ra, OGP cũng đã nhận được ý nguyện thư bày tỏ mối quan tâm từ 19 nguyên thủ quốc gia, 2 phó thủ tướng và hơn 40 bộ trưởng cao cấp trong các chính phủ về xây dựng Chính phủ mở. Tuy nhiên, để trở thành thành viên của OGP thì không chỉ có tình nguyện. Cùng với việc phê chuẩn OGD, thì các chính phủ còn phải trình ra “Cam kết chính phủ mở” theo 4 tiêu chí hợp lệ và qua được vòng kiểm tra các giá trị OGP, bao  gồm: tính minh bạch về tài chính: quyền truy cập thông tin; công khai tài sản; sự tham gia của công dân. Mỗi quốc gia cần đạt được tổng số 16 điểm theo 4 tiêu chí đó, hoặc phải đạt 12 điểm nếu chưa được đánh giá ở một trong các thước đo theo 4 tiêu chí trên. Các quốc gia đạt được thấp nhất 75% các điểm số (12/16 hoặc 9/12 tổng số điểm) là đáp ứng các tiêu chí về đủ tư cách tham gia OGP. Sau khi trở thành thành viên đầy đủ của OGP, mỗi quốc gia sẽ có các chương trình hành động theo quy trình của OGP. Các số liệu trích dẫn trên cho thấy ngày càng có nhiều quốc gia tham gia OGP và tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu của người dân. Mục tiêu cao nhất của OGP là nâng cao chất lượng quản trị nhà nước, chất lượng các dịch vụ cung cấp cho người dân, thúc đẩy việc quản trị văn minh.

Việt Nam chưa tham gia OGP, tuy nhiên trong quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng cần nhận thức rõ các yêu cầu mới về quản trị công và nghiên cứu để sớm tham gia OGP. Xem xét về bản chất thì OGP là một sáng kiến quốc tế đa phương mang tính tự nguyện cao nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động của các chính phủ, khuyến khích sự tham gia rộng rãi của công dân và tăng cường khả năng đáp ứng của chính phủ đối với người dân. Mục đích của OGP là hỗ trợ các chính phủ thực hiện chủ quyền nhân dân bằng các cam kết cụ thể nhằm thúc đẩy tính minh bạch, bảo đảm thực hiện quyền công dân, đấu tranh phòng, chống tham nhũng có hiệu quả và phát huy khả năng công nghệ thông tin hiện đại nhằm cải thiện hoạt động quản trị nhà nước. Hiện nay Việt Nam có thể chỉ còn thiếu 3 điểm để đáp ứng được tiêu chí tối thiểu về tư cách hợp lệ thành viên tham gia OGP. Cần nhìn thẳng vào sự thật để thấy rằng, minh bạch và trách nhiệm giải trình thực sự đang là một thách thức không nhỏ ở Việt Nam. Trong bối cảnh Việt Nam đang thể hiện quyết tâm cao và nỗ lực mạnh mẽ trong cải cách thể chế để xây dựng nền quản trị công và phòng chống tham nhũng, hướng tới minh bạch và xây dựng chính phủ liêm khiết, hành động, kiến tạo phát triển… thì việc tham gia OGP có thể được xem như một xúc tác, một sự trợ giúp mạnh mẽ và có hiệu quả giúp đẩy nhanh tiến trình. Thực chất chính phủ mở là một chính phủ có khả năng lắng nghe và biết quan tâm đến suy nghĩ của người dân, đặc biệt là người nghèo, các nhóm người dễ bị tổn thương và các nhóm yếu thế, để tìm cách đáp ứng nhu cầu của họ. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, tham gia OGP là sự lựa chọn sáng suốt và hiệu quả trong nền kinh tế tri thức, một xu thế tất yếu mà nhiều quốc gia đang lựa chọn và theo đuổi. Như vậy, việc Việt Nam gia nhập OGP có nhiều ý nghĩa rất thiết thực cho hiện tại và cho tương lai phát triển dài lâu.

Thứ nhất, công cuộc đấu tranh chống tham nhũng ở Việt Nam đang có những bước chuyển biến tích cực, có hiệu quả, không có vùng cấm. Tham nhũng làm xói mòn lòng tin của công chúng với cơ quan công quyền. Tham gia OGP sẽ tạo ra một cơ chế mới để đẩy mạnh đấu tranh chống tham nhũng và thúc đẩy quản trị quốc gia tốt, sẽ làm tăng niềm tin của xã hội vào chính quyền, bằng sự cam kết và thực hiện trong thực tế các yêu cầu cụ thể về thực hiện chủ quyền nhân dân.

Thứ hai, Việt Nam đang tiến hành một loạt các cải cách thể chế nhằm phát triển bền vững và nâng cao chất lượng quản trị nhà nước, bao gồm cả việc cải thiện mối quan hệ giữa Nhà nước- công dân, được coi như một bước đột phá cho cải cách trên các lĩnh vực và đổi mới đất nước. Quản lý nhà nước trên thực tế đang thể hiện nhiều bất cập, yếu kém, chưa đáp ứng được các nhu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. OGP giúp cho việc khắc phục các yếu kém, thúc đẩy nhanh công cuộc cải cách thể chế, tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của người dân vào quản lý nhà nước. OGP sẽ đóng góp đáng kể vào việc giải quyết những bất cập của bộ máy Nhà nước hiện nay, thúc đẩy hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực và sự tham gia của công chúng vào các quyết định, chính sách, thực hiện các nhiệm vụ đã được hiến định trong Hiến pháp 2013.

Thứ ba, tham gia OGP và theo đuổi các giá trị của chính phủ mở sẽ góp phần xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi, tạo tiền đề thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài. OGP tạo “sân chơi” minh bạch thu hút các nguồn vốn FDI có chất lượng và quảng bá hình ảnh Việt Nam trong mắt các nhà đầu tư quốc tế. Hiện nay, chính sách của Chính phủ Việt Nam xem doanh nghiệp và doanh nhân là động lực phát triển đất nước càng rất cần tham gia OGP để xúc tiến về một chính phủ minh bạch và kiến tạo, nâng cao chất lượng và hiệu quả đầu tư.

Thứ tư, tham gia OGP cũng đồng nghĩa với việc cam kết thực thi các nguyên tắc đã được nêu trong Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng - UNCAC, Tuyên ngôn quốc tế về Nhân quyền và các điều ước quốc tế liên quan đến bảo đảm thực hiện quyền con người; quản trị tốt và phòng, chống tham nhũng mà nhiều quốc gia trong đó có Việt Nam là thành viên; thúc đẩy sự tham gia của xã hội và công dân trong việc thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng và Chương 2 Hiến pháp 2013 về quyền con người, quyền công dân.

Thứ năm, tham gia OGP sẽ sớm làm xuất hiện cơ chế pháp lý về hợp tác công-tư, tạo điều kiện để nhà nước, các tổ chức xã hội và xã hội cùng cộng tác với nhau, cùng xây dựng và nâng cao chất lượng và giá trị của các chính sách và quyết định trong quản trị nhà nước.

OGP không phải là một cơ chế khác biệt so với hệ thống chính trị hay tạo nên gánh nặng cho Nhà nước, cũng không phải là một công ước quốc tế mà là một cơ chế, một diễn đàn quốc tế, nơi mà luật chơi sẽ đơn giản và linh hoạt hơn các cơ chế và các công ước quốc tế khác. Tham gia OGP là tạo một hành lang hợp tác quốc tế thuận lợi và rộng mở để phát huy nội lực, thực hiện mục tiêu dâu giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh.

 

PGS.TS. LS Chu Hồng Thanh