Giới hạn quyền sử dụng đất nông nghiệp theo Luật Đất đai hiện hành và những vấn đề đặt ra

Ảnh minh họa.

Giới hạn quyền sử dụng đất của người sử dụng đất trong trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Giới hạn quyền sử dụng đất vì mục đích chung của cộng đồng và xã hội luôn là nội dung mà chính sách pháp luật đặt ra trong việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Giới hạn quyền sử dụng đất đặt ra khá nhiều trong đó có nội dung như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất; về hạn chế hạn mức sử dụng đất.

Quy hoạch sử dụng đất có vai trò phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định. Do vậy, quy hoạch có vai trò quan trọng trong việc sử dụng đất vì lợi ích chung của cộng đồng và xã hội nhưng cũng đồng thời hạn chế quyền sử dụng đất của những người khai thác, sử dụng đất. 

Bên cạnh quy hoạch sử dụng đất có kế hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất(1). Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất luôn có mối quan hệ gắn bó, phụ thuộc lẫn nhau và không thể tách rời trong quản lý sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất là cơ sở cho việc lập thực hiện các kế hoạch sử dụng đất, và ngược lại thì kế hoạch sử dụng đất là sự cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất hằng năm và định hướng phát triển phù hợp với quy hoạch đã đề ra.

Tại khoản 7, Điều 35, Luật Đất đai năm 2013 về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quy định: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường”. Nội dung nguyên tắc cho thấy phải ưu tiên quỹ đất dành cho mục đích chung vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và cả an ninh lương thực, muốn vậy phải bảo vệ quỹ đất nói chung và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp nói riêng. Việc ưu tiên bảo vệ quỹ đất phục vụ cho mục đích chung cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng buộc người sử dụng đất phải thực hiện sử dụng đất đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.

Thực tế hiện nay diện tích đất nông nghiệp ngày càng thu hẹp vì bị chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang mục đích sử dụng đất khác mà điển hình nhất là việc xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp tràn lan nên yêu cầu bảo vệ quỹ đất nông nghiệp cần phải quy định rõ và trở thành nguyên tắc bắt buộc khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Theo kết quả điều tra ở nông thôn tại 12 tỉnh và thành phố (Nghệ An, Khánh Hòa, Lâm Đồng, Đắc Lắc, Đắc Nông, Lào Cai, Điện Biên, Lai Châu, Phú Thọ, Quảng Nam, Long An và TP. Hà Nội) vừa được Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (CIEM), Viện Chính sách chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn (IPSARD), Viện Khoa học lao động xã hội (ILLSA) và nhóm nghiên cứu Trường Đại học Tổng hợp Copenhagen (Đan Mạch) thực hiện cho thấy, bình quân có 6% số hộ không có đất nông nghiệp sản xuất, thậm chí có tỉnh tỷ lệ nông dân không có đất canh tác rất cao như Long An (gần 9,4%), Đắc Lắc (9%), Khánh Hòa (18,4%)(2)… Qua đó cho thấy nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải hướng tới bảo đảm ưu tiên quỹ đất cho phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường và nội dung nguyên tắc này phải trở thành bắt buộc, nhất là đối với đất nông nghiệp để bảo đảm “an ninh lương thực” chứ không phải quy định “ưu tiên” cho quỹ đất như quy định hiện nay. Như vậy, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất trong một số trường hợp phải bị hạn chế để phục vụ cho mục đích chung nhằm phát triển kinh tế - xã hội.

Giới hạn quyền định đoạt quyền sử dụng đất nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể khác

Một là, về thời hạn giao đất nông nghiệp, theo quy định tại Điều 126, Luật Đất đai năm 2013, thời hạn giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng là 50 năm, trường hợp đặc biệt không quá 70 năm. Khi hết thời hạn, chủ thể đã được giao, cho thuê đất nông nghiệp nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng sẽ được Nhà nước xem xét gia hạn. Việc giới hạn thời hạn sử dụng đất nhằm bảo vệ chủ sử dụng đất đang sử dụng và đồng thời cũng bảo vệ quyền lợi của các chủ thể khác muốn có nhu cầu sử dụng đất khi chủ sử dụng đất hết hạn sử dụng.

Tuy nhiên, quy định về trình tự và thủ tục để tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân khi hết hạn sử dụng đất tại khoản 2, khoản 3, Điều 74, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP có một số vướng mắc. Đó là việc hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp đang sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao, công nhận, nhận chuyển quyền sử dụng đất, khi hết thời hạn sử dụng đất thì được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn quy định tại khoản 1, Điều 126 và khoản 3, Điều 210, Luật Đất đai năm 2013 mà không phải làm thủ tục điều chỉnh thời hạn sử dụng đất. Như vậy, quy định về điều chỉnh thời hạn sử dụng đất đối với hộ gia đình và cá nhân là không bắt buộc mà họ được tiếp tục sử dụng đất sẽ dẫn đến một số bất cập:

(1) Việc sử dụng trong một thời gian dài nên Nhà nước không quản lý được thực trạng sử dụng đất nông nghiệp đó, như: ai đang quản lý, sử dụng; họ có quản lý và sử dụng thường xuyên hay để hoang hóa hoặc sử dụng có hiệu quả không, hoặc họ còn có nhu cầu sử dụng đất không..., trên cơ sở đó để Nhà nước có biện pháp khắc phục kịp thời khi hết thời hạn sử dụng đất và chuyển giao cho người khác quản lý sử dụng đất có hiệu quả hơn. Thực tế, nhiều trường hợp chủ sử dụng đất đã chết để đất cho người khác sử dụng mà cơ quan quản lý Nhà nước không biết và không quản lý được thực trạng đất đó hiện ai đang sử dụng hoặc cũng không biết thửa đất đó đã hết thời hạn sử dụng chưa để có biện pháp giải quyết nhằm không để đất hoang hóa, trong khi nhiều người có nhu cầu sử dụng mà không được sử dụng đất để canh tác.

(2) Do không phải làm thủ tục điều chỉnh thời hạn sử dụng đất nên các chủ thể là hộ gia đình, cá nhân sẽ vướng vào việc muốn chuyển nhượng, góp vốn hay thế chấp ngân hàng... thì không thực hiện được vì đất không còn thời hạn sử dụng đất.

(3) Việc tiếp tục sử dụng đất còn tiềm ẩn rủi ro về tranh chấp đất đai rất lớn vì biến động đất đai mà không điều chỉnh thời hạn sử dụng đất...

Như vậy, muốn quản lý đất đai hiệu quả trong thời gian tới cần thiết phải có quy định cụ thể cho trường hợp hết thời hạn sử dụng đất đối với hộ gia đình và cá nhân trong trường hợp nêu trên.

Hai là, giới hạn mức sử dụng đất nông nghiệp và đối tượng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. Hạn mức sử dụng đất đối với hộ gia đình và cá nhân theo quy định tại Điều 129, Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn hạn chế việc tích tụ, tập trung đất nông nghiệp của người nông dân. Theo khoản 2 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 không cho phép tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng đất lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng với mục đích bảo vệ các chủ thể thực sự có nhu cầu canh tác đất nông nghiệp, nhưng bên cạnh đó cũng tạo ra các rào cản thu hút doanh nghiệp và các nông dân giỏi ở địa phương khác đầu tư tích tụ sản xuất lúa gạo và trồng rừng.

Ba là, quy định về thuế liên quan đến đất nông nghiệp. Chính sách thuế không khuyến khích các hộ tích tụ ruộng đất vượt hạn mức giao đất, đặc biệt là vượt hạn mức nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp. Tại Nghị quyết số 55/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội quy định về miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp và Nghị định số 20/2011/NĐ-CP ngày 23/3/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 55/2010/QH12, Thông tư số 120/2011/TT-BTC ngày 16/8/2011 của Bộ Tài chính hướng dẫn Nghị định số 20/2011/NĐ-CP quy định giảm 50% thuế sử dụng đất nông nghiệp ghi thu hàng năm đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức giao đất nông nghiệp nhưng không quá hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân; đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp thì phải nộp 100% thuế sử dụng đất nông nghiệp. Hơn nữa, số lượng diện tích đất vượt hạn mức nhận quyền chuyển nhượng sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân nhận chuyển nhượng phải thuê. Vấn đề đặt ra là chủ nhận chuyển nhượng đã phải chi trả tiền cho chủ chuyển nhượng, nhưng vẫn phải thuê lại của Nhà nước. Nghĩa là, chủ nhận chuyển nhượng phải trả tiền hai lần, hoặc nói cách khác, phải thuê lại đất của mình.

Mặt khác, theo quy định tại Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai thì: “hộ gia đình, cá nhân khi nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất lúa thì phải có xác nhận của địa phương nơi cư trú phải là người trực tiếp sản xuất nông nghiệp; có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp”. Quy định này đã hạn chế đối với những người chưa sản xuất nông nghiệp nhưng có nhu cầu chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp.

Giới hạn quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất

Các trường hợp Nhà nước thu hồi được quy định chặt chẽ, cụ thể là các trường hợp Nhà nước thu hồi đất về mục đích quốc phòng, an ninh để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định tại Điều 61 và Điều 62, Luật Đất đai sẽ được Nhà nước bồi thường tương xứng với những thiệt hại bị mất.

Khi Nhà nước thu hồi đất thì buộc người sử dụng đất phải thực hiện bàn giao lại  đất theo quy định của pháp luật. Đồng thời nếu người sử dụng đất có đủ điều kiện được bồi thường thì được bồi thường và việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng đất với loại đất thu hồi. Trong trường hợp nếu không có đất để bồi thường thì bồi thường bằng tiền theo giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm thu hồi đất. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai kịp thời và đúng quy định của pháp luật.

Đối với phương thức bồi thường bằng đất thì đây là phương thức bồi thường mà trên thực tế chỉ mang tính chủ trương và hình thức. Có thể khẳng định rằng trong các loại đất bị thu hồi của người dân để phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vì mục tiêu phát triển kinh tế thì đất nông nghiệp chiếm tỷ lệ lớn nhất. Trong khi đó, hiện nay ở các địa phương, đặc biệt là đất trồng cây lúa nước đã được trao cho các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp theo nguyên tắc giao, cho thuê theo hiện trạng và căn cứ vào số lượng nhân khẩu hiện có ở địa phương hầu như đã được phân bổ hết, không còn đất trống và dự trữ. Vì vậy, phương thức bồi thường bằng đất nông nghiệp cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp là không có tính khả thi.

Đối với phương thức bồi thường đất bằng tiền, đây được xem như giải pháp thay thế trong trường hợp không còn đất để bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Việc bồi thường bằng tiền sẽ tạo thuận lợi cho các địa phương trong việc tính toán chi trả bồi thường song lại khó có được sự đồng thuận của người dân vì những bất cập về giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố theo quy định của Chính phủ. Vì vậy, sẽ rất bất cập khi bồi thường nhất là đối với đất nông nghiệp bị thu hồi, theo giá đất nông nghiệp do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi. Hơn nữa, sau đó cũng tại vị trí đất thu hồi, Nhà nước quy hoạch để thực hiện dự án, đất đó lại trở thành khu đô thị, khi đó người dân muốn sử dụng thì phải mua lại của nhà đầu tư với giá rất cao.

Vụ việc 16 hộ dân tại Tổ dân phố 33 khu Đồng Mơ, phường Thịnh Liệt, quận Hoàng Mai nằm trong diện bị thu hồi đất để thực hiện dự án Khu đô thị mới Hoàng Văn Thụ phản ánh về việc bị trả giá đền bù quá thấp. Hầu hết người dân bị thu hồi đất đều cho rằng, họ sẵn sàng nhường đất cho dự án, tuy nhiên yêu cầu việc bồi thường đất phải hợp lý, là một ví dụ.

Hiện đơn giá bồi thường chỉ có hơn 1,6 triệu đồng/m2 đất nông nghiệp, thấp hơn rất nhiều so với giá đất thực tế tại địa phương nên các hộ gia đình đã không đồng ý nhận tiền bồi thường và có ý kiến phản đối tại các buổi làm việc với các cơ quan, ban, ngành địa phương cùng chủ đầu tư, song đến nay vẫn chưa được giải quyết. Đây là một trong nhiều trường hợp trên địa bàn Hà Nội bị người dân phản đối, do được đền bù giá đất quá thấp so với giá thị trường khiến dự án chậm triển khai hoàn thiện(3).

Mặc dù, trường hợp bồi thường về thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” (khoản 2, Điều 74). Nghị định số 47/2014/NĐ-CP cũng quy định: “Chi phí đầu tư vào đất còn lại được tính phải phù hợp với giá thị trường tại thời điểm có quyết định thu hồi đất”. Về lý thuyết, việc bồi thường phải dựa trên thiệt hại thực tế, tuy nhiên đối với đất nông nghiệp, tuy giá đất bồi thường tính thấp hơn so với đất phi nông nghiệp và đặc biệt thấp hơn nhiều so với giá đất thị trường và trên thực tế người bị thu hồi đất không được nhận tiền bồi thường ngay tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà phải sau một thời gian, có khi sau từ 03 - 05 năm kể từ ngày này, do việc thực hiện những quy trình thủ tục nên điều này dễ dẫn đến bức xúc của người dân có đất bị thu hồi. Người có đất nông nghiệp bị thu hồi luôn cảm thấy mức giá đất để tính bồi thường, chi trả cho họ là quá thấp so với giá trị thực tế.

Do vậy, để bảo đảm nguyên tắc tương xứng thì việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải theo giá thị trường tại thời điểm thu hồi. Điều này là cơ sở để bảo đảm lợi ích cho người có đất bị thu hồi, để họ thấy việc bồi thường là thỏa đáng và tự nguyện thực hiện việc thu hồi đất của Nhà nước.

Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, cần bổ sung các quy định và sự giám sát chặt chẽ về việc lập, điều chỉnh và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp trong việc thu hồi đất đai và việc chuyển mục đích sử dụng đất. Bên cạnh đó cần bổ sung các quy định, chế tài xử lý nghiêm trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bị vi phạm và tùy mức độ vi phạm mà người đứng đầu địa phương sẽ bị xử lý hành chính hoặc sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự, đất bị vi phạm sẽ bị thu hồi.

Thứ hai, giới hạn quyền định đoạt tài sản nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể khác, cụ thể:

(1) Khi hết hạn sử dụng đất nông nghiệp, người sử dụng đất phải nộp hồ sơ đề nghị gia hạn sử dụng đất trong một thời hạn nhất định theo quy định của pháp luật. Trong trường người sử dụng đất không nộp hồ sơ đề nghị gia hạn thì không được gia hạn sử dụng đất, không được thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ thực hiện các biện pháp chế tài đối với những trường hợp này. Trường hợp không thực hiện đúng quy định của pháp luật thì người sử dụng đất sẽ bị mất quyền sử dụng đất và thửa đất đó sẽ trao cho chủ thể khác có nhu cầu sử dụng.

Đồng thời để tạo điều kiện cho hộ gia đình, cá nhân và người sử dụng khác khi hết thời hạn sử dụng đất được thuận lợi trong việc làm thủ tục đăng ký lại thì trong thời gian tới cần sửa đổi các thủ tục hành chính về đất đai và các khoản phí, lệ phí liên quan vì hiện nay thủ tục hành chính liên quan khá phức tạp và các phí, lệ phí còn cao vượt quá khả năng đối với phần lớn hộ gia đình, cá nhân.

Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật đến người dân cũng vô cùng quan trọng. Họ phải thấy được vai trò của việc đăng ký lại quyền sử dụng đất khi hết thời hạn sử dụng, nếu không sẽ tiềm ẩn nhiều tranh chấp và sẽ không thực hiện được việc chuyển nhượng, tặng cho hay thế chấp..., ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của họ trong quá trình sử dụng đất.

Về phía Nhà nước, việc thực hiện thủ tục đăng ký lại tốn nhiều thời gian, kinh phí vì đối với những trường hợp có sự thay đổi hiện trạng thì phải đo đạc lại hiện trạng đất, lập lại bản đồ, điều chỉnh lại quy hoạch (nếu có)... Do đó, để quản lý Nhà nước về đất đai được bảo đảm thực hiện dễ dàng, nhanh chóng, Nhà nước phải xem đây là dịch vụ công phục vụ nhân dân.

(2) Về giới hạn mức sử dụng đất nông nghiệp và đối tượng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp, cần bỏ quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình tại Điều 130 Luật Đất đai năm 2013 nhằm tích tụ, tập trung đất nông nghiệp đạt hiệu quả trong thời gian tới.

(3) Cần xây dựng chính sách thuế nhằm khuyến khích các hộ gia đình, cá nhân tích tụ ruộng đất vượt hạn mức giao đất, đặc biệt là vượt hạn mức nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp hướng tới giảm thuế, phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp. Như vậy, không chỉ hoàn thiện các quy định về pháp luật đất đai mà cả các quy định về thuế liên quan đến chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. Xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật đất đai trong thời gian tới cho phép cá nhân, hộ gia đình không phải người sử dụng đất nông nghiệp hoặc không sống cùng địa bàn có đất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất lúa.

Thứ ba, trong giới hạn về quyền tài sản là quyền sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất cần hoàn thiện cơ chế chính sách bảo đảm bồi thường đầy đủ giá trị của sử dụng đất cho người có đất bị thu hồi. Theo đó, phải bảo đảm bồi thường về đất (nếu còn quỹ đất), cũng như xác định khách quan giá đất bồi thường nhằm bảo đảm quyền lợi cho người bị thu hồi đất. Chính sách pháp luật đất đai và pháp luật liên quan cần sửa đổi, bổ sung các quy định theo hướng:

- Đối với trường hợp địa phương còn quỹ đất thì việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất khác mục đích đất thu hồi nhưng ngang bằng với giá trị đất bị thu hồi và phải được người bị thu hồi đất đồng ý lấy đất. Ví dụ trường hợp Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nhưng có thể bồi thường bằng việc giao đất khác như đất ở trong trường hợp quỹ đất tại địa phương không còn đất nông nghiệp nhưng cần lưu ý là giá trị đất giao ngang với giá trị đất bị thu hồi, do vậy trong trường hợp này, khi người dân nhận đất ở thì diện tích sẽ nhỏ hơn rất nhiều so với đất nông nghiệp bị thu hồi hoặc người dân còn phải bù chênh lệch giá trị nếu giá trị đất ở lớn hơn giá trị đất nông nghiệp bị thu hồi.

- Trường hợp bồi thường bằng tiền thì việc định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cần quy định rõ phương pháp xác định giá đất (phương pháp này phải mang tính khoa học, công bằng và khách quan); xác định rõ thành phần hội đồng thẩm định giá đất, trong đó không thể thiếu được đại diện của người có đất bị thu hồi); việc xác định giá đất phải được công khai và phải được sự đồng thuận của phần lớn những người có đất bị thu hồi.

TS. PHẠM THỊ HƯƠNG LAN

Viện Nhà nước và pháp luật

Phát huy quyền làm chủ của nhân dân thông qua công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo