Người lao động xếp hàng chờ lấy số làm thủ tục trợ cấp thất nghiệp. Ảnh: Phạm Hùng.
Theo Từ điển kinh tế học hiện đại, thì thất nghiệp là tình trạng “người lao động không có việc làm, bao gồm cả những người đang trong giai đoạn tìm việc làm mới hoặc những người không thể tìm được việc làm với đồng lương thực tế hiện hành". Tại Điều 20 Công ước 102 ngày 28/6/1952 của Tổ chức lao động quốc tế, định nghĩa về thất nghiệp được đưa ra như sau: “Thất nghiệp là sự ngừng thu nhập do người lao động không có khả năng tìm được việc làm thích hợp trong trường hợp người đó có khả năng làm việc và sẵn sàng làm việc”. Sau này, trong Công ước 168 năm 1988, ngoài hai điều kiện đã được nêu trong Công ước 102 là “có khả năng làm việc” và “sẵn sàng làm việc”, Công ước 168 đã bổ sung thêm một điều kiện nữa để xác định tình trạng thất nghiệp, đó là người lao động phải “tích cực tìm kiếm việc làm”.
Để giải quyết vấn nạn thất nghiệp, chính phủ các quốc gia phải đưa ra rất nhiều chính sách và biện pháp khác nhau, trong đó có chính sách được coi trọng và tối ưu nhất bảo hiểm thất nghiệp (BHTN), một bộ phận của bảo hiểm xã hội (BHXH) nhằm bảo vệ người lao động trong trường hợp bị mất việc làm. BHTN là các biện pháp được đưa ra nhằm hỗ trợ về vật chất và tinh thần cho người thất nghiệp mà không phải do lỗi chủ quan của họ.
BHTN chính là công cụ bảo vệ quyền và lợi ích của người lao động một cách hữu hiệu. Thông qua việc xây dựng và vận hành quỹ tài chính tập trung với sự tham gia của các chủ thể trong thị trường lao động, BHTN được hình thành với hai mục đích là đảm bảo đời sống vật chất cơ bản cho người thất nghiệp trong một khoảng thời gian nhất định sau khi họ bị mất việc làm và có chế độ hỗ trợ để người thất nghiệp nhanh chóng tìm được việc làm mới thông qua các hoạt động như giới thiệu việc làm, tái đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp…
Pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam
Nguyên tắc của bảo hiểm thất nghiệp trong pháp luật bảo hiểm thất nghiệp Việt Nam
Theo Điều 41 Luật Việc làm 2013, nguyên tắc bảo hiểm thất nghiệp bao gồm 05 vấn đề sau: Bảo đảm chia sẻ rủi ro giữa những người tham gia bảo hiểm thất nghiệp; Mức đóng bảo hiểm thất nghiệp được tính trên cơ sở tiền lương của người lao động; Mức hưởng bảo hiểm thất nghiệp được tính trên cơ sở mức đóng, thời gian đóng bảo hiểm thất nghiệp; Nguyên tắc việc thực hiện bảo hiểm thất nghiệp phải đơn giản, dễ dàng, thuận tiện, bảo đảm kịp thời và đầy đủ quyền lợi của người tham gia; Quỹ bảo hiểm thất nghiệp được quản lý tập trung, thống nhất, công khai, minh bạch, bảo đảm an toàn và được Nhà nước bảo hộ.
Đối tượng tham gia
Căn cứ theo Điều 43, Điều 44 Luật Việc làm 2013 và Điều 11 Nghị định 28/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Việc làm về bảo hiểm thất nghiệp, có thể thấy, pháp luật Việt Nam quy định rất rõ ràng về 02 đối tượng bắt buộc tham gia BHTN như sau:
Người lao động
Theo khoản 1 Điều 3, Điều 43 Luật Việc làm 2013 thì người lao động là công dân Việt Nam, phải tham gia BHTN khi làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc không xác định thời hạn; Hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc xác định thời hạn; Hợp đồng lao động theo mùa vụ hoặc theo một công việc nhất định có thời hạn từ đủ 03 tháng đến dưới 12 tháng. Theo quy định này, chỉ những người lao động là công dân Việt Nam từ đủ 15 tuổi trở lên, có khả năng lao động và có nhu cầu làm việc; giao kết các loại hợp đồng lao động, hợp đồng làm việc như trên với người sử dụng lao động mới là đối tượng của BHTN. Do đó, những người lao động là người nước ngoài làm việc tại Việt Nam; người đang hưởng lương hưu, trợ cấp mất sức lao động hàng tháng, giúp việc gia đình; người giao kết hợp đồng lao động dưới 03 tháng không thuộc đối tượng tham gia BHTN.
Ngoài ra, theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 28/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Việc làm 2013 về BHTN thì người lao động nghỉ việc hưởng chế độ thai sản hoặc ốm đau từ 14 ngày làm việc trở lên không hưởng tiền lương tháng tại đơn vị mà hưởng trợ cấp bảo hiểm xã hội, người lao động tạm hoãn thực hiện hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc đã giao kết theo quy định của pháp luật thì người lao động không thuộc đối tượng tham gia BHTN trong thời gian này.
Người sử dụng lao động
Cũng như người lao động, pháp luật BHTN ngay từ khi mới ban hành cũng giới hạn phạm vi được tham gia BHTN của người sử dụng lao động. Trước đây, theo quy định tại khoản 2, khoản 4 Điều 2 Luật Bảo hiểm xã hội và Điều 3 Nghị định 127/2008/NĐ-CP thì việc tham gia BHTN chỉ áp dụng đối với người sử dụng lao động có sử dụng từ 10 lao động trở lên tại các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân. Nhưng thực tế của thị trường Việt Nam hiện nay cho thấy, người sử dụng lao động có sử dụng dưới 10 lao động còn khá phổ biến, hơn nữa nguy cơ người lao động mất việc làm ở những nơi này lại cao hơn so với các doanh nghiệp, tổ chức, cơ quan có quy mô sử dụng lao động lớn nên đây là một điểm bất cập.
Vì vậy, cùng với việc mở rộng đối tượng tham gia đóng BHTN, Luật Việc làm cũng đề ra những thay đổi về việc tham gia BHTN của người sử dụng lao động. Theo Điều 43 người sử dụng lao động tham gia BHTN gồm: Cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị vũ trang nhân dân; Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; Cơ quan, tổ chức nước ngoài, tổ chức quốc tế hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam; Doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ gia đình, hộ kinh doanh, tổ hợp tác, tổ chức khác và cá nhân có thuê mướn, sử dụng lao động.
Điều kiện hưởng bảo hiểm thất nghiệp
Theo quy định tại Điều 49 Luật Việc làm 2013 và Điều 11 Nghị định 28/2015/NĐ- CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Việc làm về BHTN, điều kiện để người lao động bị thất nghiệp được hưởng trợ cấp thất nghiệp yêu cầu như sau:
- Trong thời hạn 3 tháng kể từ ngày chấm dứt hợp đồng lao động, người lao động phải nộp hồ sơ hưởng trợ cấp thất nghiệp tại trung tâm dịch vụ việc làm.
- Người lao động đang đóng bảo hiểm bị mất việc làm hoặc chấm dứt hợp đồng lao động hoặc chấm dứt hợp đồng làm việc theo quy định của pháp luật. Người lao động đang đóng BHTN được hiểu là người có tháng liền kề trước thời điểm chấm dứt hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc đã đóng BHTN và được tổ chức bảo hiểm xã hội xác nhận.
- Người lao động thất nghiệp phải tham gia đóng BHTN đủ thời gian theo quy định của pháp luật.
- Để hưởng trợ cấp thất nghiệp, người lao động thất nghiệp phải nộp hồ sơ tại Trung tâm dịch vụ việc làm ở địa phương nơi người lao động muốn nhận trợ cấp thất nghiệp.
- Người lao động chưa tìm được việc làm sau 15 ngày làm việc kể từ ngày nộp hồ sơ hưởng BHTN tới Trung tâm dịch vụ việc làm, trừ các trường hợp quy định tại khoản 4 điều 49 Luật Việc làm 2013.
Thực trạng pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp
Thứ nhất, đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp còn hạn chế.
Khoản 1 Điều 43 Luật Việc làm 2013 quy định: “Đối tượng bắt buộc tham gia bảo hiểm thất nghiệp: 1. Người lao động phải tham gia bảo hiểm thất nghiệp khi làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc như sau: a) Hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc không xác định thời hạn; b) Hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm việc xác định thời hạn; c) Hợp đồng lao động theo mùa vụ hoặc theo một công việc nhất định có thời hạn từ đủ 03 tháng đến dưới 12 tháng”.
Tuy nhiên, theo báo cáo của Cục Việc làm (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội), số người tham gia BHTN đang tăng dần qua các năm, nhất là từ khi Luật Việc làm có hiệu lực vào năm 2015. Các đối tượng là cán bộ, công chức, người làm việc trong lực lượng vũ trang; người giao kết hợp đồng lao động dưới 03 tháng hay các đối tượng là người lao động thuộc khu vực phi chính thức không thuộc đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp. Điều này khiến cho khối lao động phi chính thức thiếu sự bảo vệ của xã hội, của pháp luật, cũng như hạn chế sự đảm bảo các quyền tại nơi làm việc và điều kiện lao động thỏa đáng. Mặc dù việc quy định như hiện hành cũng có điểm tích cực là những đối tượng bắt buộc tham gia là các đối tượng ít bị thất nghiệp hơn so với người lao động trong khu vực phi chính thức. Từ đó, việc đảm bảo quản lý Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp cũng thuận lợi hơn. Để xét đến nguyên tắc công bằng trong chế độ bảo hiểm thất nghiệp này thì việc quy định như hiện hành vẫn cần được xem xét để tăng diện tiếp cận đối tượng áp dụng.
Thứ hai, các chế độ trong BHTN mới tập trung nhiều vào chi trả trợ cấp thất nghiệp mà hạn chế trong việc đào tạo nghề.
Theo quy định tại Điều 42 Luật Việc làm 2013 thì các chế độ bảo hiểm thất nghiệp đang triển khai bao gồm: (i) Hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động; (ii) Trợ cấp thất nghiệp; (iii) Hỗ trợ tư vấn, giới thiệu việc làm; (iv) Hỗ trợ học nghề. Trong 04 chế độ bảo hiểm thất nghiệp mà Luật đề cập thì Trợ cấp thất nghiệp về bản chất là giải pháp bù đắp tạm thời, giải quyết phần ngọn của vấn đề thất nghiệp. Trong khi đó, Hỗ trợ học nghề mới là giải quyết phần gốc, giúp cho người lao động nhanh chóng có được công việc mới.
Thứ ba, quy định pháp luật về bảo hiểm thất nghiệp đang quy định chế độ hướng đến người lao động mà chưa chú trọng vào đảm bảo mối quan hệ duy trì việc làm giữa người sử dụng lao động với người lao động.
Chế bộ bảo hiểm thất nghiệp bao gồm 04 chế độ, tuy nhiên, chỉ có duy nhất Chế độ hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trí việc làm cho người lao động là chế độ hướng tới người sử dụng lao động. Để được nhận kinh phí hỗ trợ theo chế độ này, doanh nghiệp cần đáp ứng đủ các điều kiện bao gồm: (i) Đóng đủ bảo hiểm thất nghiệp theo quy định tại khoản 2 Điều 44 Luật Việc làm liên tục từ đủ 12 tháng trở lên tính đến tháng liền trước của tháng đề nghị hỗ trợ kinh phí đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động hoặc đến tháng của ngày đề nghị hỗ trợ kinh phí để đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề để duy trì việc làm cho người lao động nếu người sử dụng lao động đã đóng bảo hiểm thất nghiệp của tháng đó; (ii) Gặp khó khăn do suy giảm kinh tế hoặc vì lý do bất khả kháng buộc phải thay đổi cơ cấu hoặc công nghệ sản xuất, kinh doanh và dẫn đến nguy cơ phải cắt giảm số lao động hiện có từ 30% hoặc từ 50 lao động trở lên đối với người sử dụng lao động có sử dụng từ 300 lao động trở xuống và từ 100 lao động trở lên đối với người sử dụng lao động có sử dụng trên 300 lao động, không kể lao động giao kết hợp đồng lao động với thời hạn dưới 03 tháng; (iii) Không đủ kinh phí để tổ chức đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề cho người lao động được xác định thông qua báo cáo sản xuất, kinh doanh của năm trước thời điểm đề nghị hỗ trợ mà bị lỗ có xác nhận của cơ quan thuế; (iv) Có phương án đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao trình độ kỹ năng nghề và duy trì việc làm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Trong các điều kiện nêu trên, điều kiện thứ nhất không chỉ rõ điều kiện bắt buộc đóng bảo hiểm thất nghiệp đầy đủ phải bao gồm việc đóng bảo hiểm thất nghiệp cho toàn bộ người lao động hay chỉ là phần lớn người lao động trong doanh nghiệp đó. Trường hợp có một số người lao động mới ký hợp đồng lao động, hoặc hợp đồng chưa đủ 12 tháng làm việc, đồng thời người sử dụng chưa đóng đủ bảo hiểm thất nghiệp cho 12 tháng cho nhóm lao động này thì việc xem xét cho hưởng chế độ này đối với người sử dụng lao động sẽ được thực hiện như thế nào.
Thứ tư, việc áp dụng chế tài đối với các hành vi gian lận, trốn đóng bảo hiểm thất nghiệp vẫn còn hạn chế, việc áp dụng và xử lý hình sự còn thiếu mặc dù đã có quy định.
Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2018 đã ghi nhận các tội danh liên quan đến vi phạm về nghĩa vụ đóng bảo hiểm thất nghiệp bao gồm: Điều 214 về tội “Gian lận bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp” và Điều 216 về tội “Trốn đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp cho người lao động”. Điều này khẳng định hành vi gian lận, trốn đóng bảo hiểm xã hội là hành vi nguy hiểm cho xã hội và cần phải trừng trị bằng hình phạt trong pháp luật hình sự. Tuy nhiên, kể từ thời điểm Bộ luật có hiệu lực đến nay, có rất ít doanh nghiệp bị khởi tố về tội danh trốn đóng bảo hiểm thất nghiệp. Điều này gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người lao động bị mất việc làm tại không chỉ doanh nghiệp bị nợ bảo hiểm thất nghiệp mà còn gây tâm lý bất an cho chính những người lao động ở các doanh nghiệp khác.
Một số kiến nghị
Một là, mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp.
Luật Việc làm cần bổ sung quy định về đối tượng tự nguyện tham gia bảo hiểm thất nghiệp bên cạnh các đối tượng bắt buộc đang được ghi nhận để đáp ứng nhu cầu của không ít người lao động ở Việt Nam. Có thể đơn cử các nhóm người lao động trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp có thể đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện thông qua các hợp tác xã tại đia phương nơi họ cư trú. Việc căn cứ chấm dứt lao động đối với nhóm này có thể dựa vào xác nhận của địa phương về các lý do khách quan ảnh hưởng đến quá trình sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp. Về thời gian đóng và mức hưởng có thể áp dụng tương tự bảo hiểm tự nguyện bắt buộc.
Hai là, cần chú trọng chế độ học nghề đối với người lao động mất việc làm.
Hiện nay, thời gian hỗ trợ học nghề được quy định tối đa không quá 06 tháng. Người lao động có tâm lý chỉ muốn học những nghề đơn giản, dễ học tập và làm việc để tận dụng khoảng thời gian không phải chi trả chi phí học nghề. Đối với những ngành nghề có trình độ cao, đáp ứng được nhu cầu của thị trường lao động, đòi hỏi phải trang bị nhiều kiến thức hơn, thời gian học dài hơn và phải chi trả tiền cho thời gian vượt quá thời gian tối đa được hưởng hỗ trợ, do đó người lao độồng có xu hướng không muốn học do khả năng tài chính không đủ do không có thu nhập, điều này làm cho chính sách hỗ trợ học nghề gần như trở nên không có ý nghĩa. Có thể khắc phục tình trạng này bằng cách bỏ quy định về tối đa 06 tháng hưởng hỗ trợ, nên sửa đổi thời gian hưởng hỗ trợ học nghề phù hợp với ngành nghề để người lao động dễ dàng hơn trong việc quyết định, lựa chọn ngành nghề theo học phù hợp với khả năng, mong muốn của họ.
Ba là, bổ sung quy định hướng dẫn áp dụng chế tài hình sự đối với các hành vi trốn đóng, gian lận bảo hiểm thất nghiệp.
Đối với hành vi trốn đóng bảo hiểm thất nghiệp của doanh nghiệp thực chất đã được các cơ quan bảo hiểm xã hội khởi kiện dân sự trước khi Bộ luật Hình sự mới có hiệu lực diễn ra tại nhiều địa phương. Đây là hành vi được hình sự hóa, tuy nhiên các yếu tố cấu thành tội phạm đều rõ ràng. Do đó, theo ý kiến tác giả, cần hướng dẫn việc giải quyết các vụ án hình sự về tội phạm trong bảo hiểm thất nghiệp theo thủ tục tố tụng rút gọn. Để vụ án nhanh chóng được thi hành nhằm buộc doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ đóng bảo hiểm thất nghiệp của mình.
Chính sách về BHTN đã phát huy tích cực trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động, người sử dụng lao động, góp phần thực hiện mục tiêu chính sách an sinh xã hội, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo người lao động. Cho đến nay, pháp luật bảo hiểm thất nghiệp đã mang lại những thành tựu đáng kể, nhất định. Điển hình như pháp luật BHTN đã bước đầu có quy định rộng về đối tượng tham gia BHTN, đảm bảo được sự bình đẳng của các đối tượng tham gia, phù hợp hơn với các chuẩn mực quốc tế; quy định điều kiện hưởng trợ cấp thất nghiệp theo hướng có lợi cho người tham gia BHTN; hoạt động tư vấn, giới thiệu việc làm cũng đạt được nhiều kết quả khả quan... Điều này chứng tỏ rằng việc ban hành chính sách bảo hiểm thất nghiệp là hoàn toàn đúng đắn, đáp ứng nhu cầu của xã hội. Tuy nhiên, để giải quyết triệt để hậu quả do tình trạng thất nghiệp mang lại, đòi hỏi việc xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện bảo hiểm thất nghiệp phải bám sát hơn nữa các nguyên tắc của BHTN, gắn liền trợ cấp thất nghiệp với giải quyết việc làm cho người thất nghiệp, trợ cấp bảo hiểm thất nghiệp phải đảm bảo khuyến khích người thất nghiệp chủ động tìm kiếm việc làm.
LINH CHI
