Bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật ở Việt Nam

Ảnh minh họa.

Đặt vấn đề

Thuật ngữ LGBTQ+ bao gồm những từ viết tắt của: Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender, Queer;…(1). Lesbian được hiểu là những người đồng tính nữ, Gay là những người đồng tính nam. Người đồng tính nữ mang giới tính nữ, bản dạng giới nữ nhưng họ có xu hướng tính dục là những người nữ giới. Tương tự như vậy với người đồng tính nam. Bisexual là người song tính hoặc người lưỡng tính. Transgender là người chuyển giới, đây là những người có giới tính sinh học không trùng với bản dạng giới. Queer miêu tả một cá nhân hoặc tập thể nào đó điển hình bởi sự đa dạng tính dục, hay hiểu là những người có xu hướng tính dục không chỉ là dị tính. Chữ “Q” trong thuật ngữ Questioning, tức một người vẫn đang tìm hiểu, khám phá xu hướng tính dục và bản dạng giới của họ.

Dấu “+” đại diện cho các thành viên của cộng đồng xác định có khuynh hướng tình dục hoặc bản dạng giới không có trong từ viết tắt LGBTQ+. Cùng với sự phát triển của xã hội, quan điểm tôn trọng quyền con người nói chung và tôn trọng bản dạng giới của mỗi người nói riêng ngày càng được đề cao. Thế nhưng, cộng đồng LGBTQ+ vẫn từng ngày phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức mà trước tiên là đến từ sự phân biệt đối xử, sự kỳ thị của xã hội. Quyền và lợi ích của họ vì thế cũng bị ảnh hưởng tiêu cực. Việc bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trở nên thực sự cần thiết và pháp luật chính là một trong những công cụ hiệu quả nhất để bảo đảm quyền cho họ. Để làm được điều này, ngay trong quy trình xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng luật nói riêng phải quan tâm, chú trọng đến vấn đề bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+.

Sự cần thiết bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật tại Việt Nam

Tại Việt Nam, nếu áp dụng tỉ lệ của thế giới để ước lượng số người LGBTBTQ+ Việt Nam thì miền xác định có thể tạm giả định trong khả năng là: 9%-11%(2). Từ các kết quả nghiên cứu trên chỉ mang tính tương đối nhưng đánh giá một cách khái quát rằng cộng đồng LGBTQ+ có số lượng đáng kể. Chiếm số lượng tương đối như vậy, nhưng hiện nay những người thuộc cộng đồng LGBTQ+ đang phải đối mặt với không ít thách thức, điển hình: kỳ thị và bạo lực từ trong chính gia đình; kỳ thị, phân biệt đối xử và bạo lực tại trường học và nơi làm việc; trải nghiệm dịch vụ y tế nghèo nàn về chất lượng và số lượng. Quyền lợi của họ đang bị hạn chế ở nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, có thể coi là nhóm yếu thế trong xã hội. Theo đó, cần thiết phải có cơ chế, thể chế pháp lý để quyền của họ được bảo đảm.

Luật có vị trí quan trọng trong hệ thống hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật là phương thức quan trọng để xây dựng nên chính sách pháp luật hướng tới bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong thực tiễn. Việc luật ghi nhận và bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ là phù hợp quy định của Hiến pháp về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.

Thực tiễn về bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật tại Việt Nam

Thứ nhất, pháp luật Việt Nam đã có những quy định trực tiếp đến cộng đồng LGBTQ+. Nhiều văn bản luật hiện hành đã có những quy định tiến bộ, trực tiếp đến quyền của cộng đồng LGBTQ+, cụ thể: Điều 37, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã thừa nhận việc chuyển đổi giới tính. Như vậy, các cá nhân đã chuyển đổi giới tính sẽ được thay đổi giấy tờ hộ tịch, đây là cơ sở pháp lý quan trọng để những người chuyển giới thực hiện các quyền cơ bản của mình ở các lĩnh vực khác nhau trong đời sống. Mặt khác, Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 đã bỏ quy định cấm kết hôn giữa những người cùng giới tính, thay vào đó là “không thừa nhận hôn nhân giữa những người cùng giới tính” (khoản 2, Điều 8). Như vậy, hiện nay pháp luật chưa sẵn sàng cho việc kết hôn giữa những người cùng giới tính. Tuy nhiên, sự thay đổi trong quy định nêu trên vẫn được coi là một tín hiệu tích cực.

Thứ hai, Nhà nước ngày càng quan tâm đến vấn đề bình đẳng giới - cơ sở để bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+. Về cơ bản Vụ Bình đẳng giới (Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội) đã có những thống kê rất tích cực trong việc bảo đảm quyền của hầu hết các nhóm cộng đồng trong quá trình hoạt động như: số thành viên ban soạn thảo, tổ biên tập xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được tập huấn kiến thức về giới được bổ sung (năm 2021: 1.796 người, năm 2022: 983 người). Lãnh đạo các bộ, ngành, tổ chức chính trị - xã hội, chính quyền địa phương được tiếp cận với kiến thức/chương trình về bình đẳng giới (năm 2021: 18.782 người; năm 2022: 5.648 người). Kinh phí thực hiện công tác bình đẳng giới được đầu tư đáng kể (năm 2021: 22.384.850.782,79 triệu đồng; năm 2022: 550.005.194,28 triệu đồng)(3).

Thứ ba, công tác vận động cộng đồng LGBTQ+ trong thực thi pháp luật và công tác tố tụng cấp quốc gia có nhiều tiến triển đáng kể. Theo như thống kê của COC Hà Lan vào tháng 01/2021, các lãnh đạo trong cộng đồng (LGBTQ+) nắm được những nơi có thể cung cấp hỗ trợ tới đối tượng bị phân biệt đối xử dựa trên xu hướng tính dục, bản dạng giới và thể hiện giới như ICS, iSEE, PFLAG, Việt Pride,... Từ tháng 3 năm 2018, Viện Nghiên cứu xã hội, kinh tế và môi trường - iSEE đã cùng với hai luật sư tham gia dự án “Tố tụng công khai” nhằm tăng cường hoàn thiện quyền con người của cộng đồng này, đặc biệt là người chuyển giới.

Bên cạnh những mặt   được nói trên, việc bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật tại Việt Nam cũng còn nhiều hạn chế:

Một là, chưa hoàn thiện được thể chế pháp lý vững chắc để thực hiện bình đẳng giới thực chất. Hiện nay, Luật Bình đẳng giới đã được ban hành gần 17 năm nhưng khái niệm “bình đẳng giới” vẫn chỉ gói gọn trong hai giới là nam và nữ. Từ đó, cũng khiến việc xác định các trường hợp phân biệt đối xử giới, bạo lực trên cơ sở giới và các biện pháp thúc đẩy bình đẳng giới mang thiên hướng đơn giản và bó hẹp tư duy.

Ngoài ra, chưa có một cơ quan chuyên môn nào phụ trách bảo đảm quyền cho cộng đồng LGBTQ+ trong quá trình xây dựng luật hiện nay. Cộng đồng LGBTQ+ vẫn còn là một nhóm bị tách rời khỏi những nhóm yếu thế còn lại về mặt pháp lý (như phụ nữ, trẻ em, người già, người khuyết tật…) ngay cả khi tiếng nói của họ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp chưa thực sự được các cơ quan ghi nhận, các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng luật vẫn chưa thực sự quan tâm đến các cơ chế bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+.

Mặt khác, trong giai đoạn soạn thảo văn bản, điều kiện đặt ra đối với thành phần ban soạn thảo dự án luật vẫn còn mơ hồ. Hiện chưa có văn bản cụ thể nào giải thích cụm từ “am hiểu các vấn đề chuyên môn liên quan”, do đó nhiều trường hợp còn đánh giá, nhận xét văn bản liên quan đến vấn đề giới mang tính cảm tính, quan niệm thiếu logic nếu không có phân biệt đối xử giữa nam và nữ là đã đầy đủ nguyên tắc của bình đẳng giới thực chất.

Hai là, lồng ghép bình đẳng giới trong xây dựng luật còn tồn tại nhiều hạn chế, còn mang tính hình thức, chưa bảo đảm chất lượng. Chẳng hạn, trong năm 2013, Quốc hội đã thông qua 17 luật trong số đó chỉ có 5 luật có lồng ghép vấn đề bình đẳng giới, tức chiếm tỷ lệ thấp, chỉ 26,31%. Chủ yếu vấn đề lồng ghép bình đẳng giới mới được thực hiện trong những dự án luật do Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chịu trách nhiệm soạn thảo, thường là những đạo luật liên quan tới an sinh xã hội, trong đó có chính sách cho phụ nữ hoặc những dự luật trực tiếp về giới(4).

Bên cạnh đó, trong một số dự án luật, việc thực hiện lồng ghép bình đẳng giới có thủ tục, báo cáo đánh giá tác động về lồng ghép bình đẳng giới cũng tương đối sơ sài. Chẳng hạn như dự thảo Luật Nhà ở chưa xác định đầy đủ vấn đề giới trong giai đoạn nghiên cứu, chuẩn bị hồ sơ, đến khi thẩm tra, thậm chí, đến khi Quốc hội thảo luận, cho ý kiến rồi mới tiếp thu, giải trình, chỉnh lý, hoàn thiện.

Không những vậy, công tác triển khai lồng ghép bình đẳng giới của các cơ quan có thẩm quyền và sự phối hợp giữa các cơ quan chưa thực sự hiệu quả. Điển hình, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội là cơ quan nhà nước quản lý bình đẳng giới nhưng bản thân cơ quan này cũng chỉ tiến hành phạm vi đánh giá rất hẹp. Tương tự, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam chủ trương đánh giá về giới đối với tất cả các dự thảo luật và yêu cầu đưa đánh giá tác động về giới vào hồ sơ của tất cả các dự luật mới; tuy nhiên, Hội lại không đưa ra được đầy đủ những ý kiến mang tính xây dựng, toàn diện và thực chất đối với dự thảo và chưa đưa ra được đề xuất khuyến nghị từ những ý kiến đó. Bên cạnh đó, hoạt động phản biện xã hội của Hội chủ yếu thực hiện bằng hình thức góp ý, thiếu sự đối thoại phản biện cần thiết với cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định, thẩm tra. Hội cũng chưa tổ chức được nhiều cuộc tham vấn các chuyên gia, các nhà khoa học…

Ba là, chưa có văn bản quy phạm pháp luật cụ thể về cộng đồng LGBTQ+. Mặc dù xuất hiện từ rất lâu nhưng cộng đồng LGBTQ+ vẫn chưa nhận được sự thừa nhận về bản dạng giới và xu hướng tính dục của cộng đồng này. Bởi thế, vẫn chưa có một văn bản pháp luật cụ thể ghi nhận mà cộng đồng này trở thành nhóm dễ bị xâm phạm quyền trong quá trình xây dựng luật do chưa có cơ quan bảo vệ và bị “kỳ thị”, “đánh đập”, “tước đi quyền con người” trong thực tế. Dự thảo Luật Chuyển đổi giới tính đang trong quá trình Quốc hội thông qua. Đây sẽ được coi là bước tiến lớn và là cơ sở pháp lý quan trọng nhất bảo vệ cộng đồng này, đặc biệt trong quá trình xây dựng dự án luật trong tương lai.

Sự ghi nhận về quyền của cộng đồng LGBTQ+ còn rất hạn chế. Bộ luật Dân sự năm 2015 đã thừa nhận quyền xác định lại giới tính và chuyển đổi giới tính tại Điều 36, Điều 37. Đây được xem là nội dung quan trọng đối với cộng đồng LGBTQ+ nhưng các quy định chỉ mang tính chất nguyên tắc và rất hạn chế khi chỉ xác định trong một số trường hợp. Tại Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 không thừa nhận hôn nhân giữa những người cùng giới tính nên khi họ tổ chức đám cưới sẽ không có ý nghĩa về mặt pháp lý nên sẽ không được pháp luật bảo hộ. Như vậy, có thể thấy những ghi nhận về cộng đồng LGBTQ+ rất ít và còn rất hạn chế quyền của họ.

Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong việc bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+. Tuy nhiên, nguyên nhân chính bắt nguồn từ cơ chế pháp lý không công nhận bản dạng giới tại Việt Nam. Bên cạnh đó là những trở ngại từ yếu tố khách quan về điều kiện  kinh tế  - xã hội, thiếu thốn cơ sở vật chất, thiếu đội ngũ cán bộ được đào tạo chuyên môn phục vụ cho công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật hay thanh tra quy trình áp dụng thực tiễn các chính sách diễn ra không đồng đều trên phạm vi cả nước, điều đó cũng là một trong những yếu tố dẫn tới các hành vi xâm hại quyền, phân biệt đối xử và bạo lực giới đối với cộng đồng LGBTQ+. Tư tưởng định kiến đối với LGBTQ+ ăn sâu gây cản trở việc bảo đảm quyền của cộng đồng trong quy trình xây dựng luật tại Việt Nam. Một trong những vấn đề đáng lo ngại là nhận thức của đa số công chúng chưa chính xác về người có bản dạng giới và xu hướng tính dục khác biệt so với đa số. Thậm chí, tư tưởng định kiến này còn xuất phát từ bản thân những người thuộc cộng đồng LGBTQ+. Hơn nữa, nhận thức của chủ thể tham gia xây dựng luật còn hạn chế. Trong quá trình tham gia xây dựng luật, nhiều chủ thể có thẩm quyền tuy ý thức được tầm quan trọng của việc bảo đảm quyền cho cộng đồng LGBTQ+ nhưng họ chưa hiểu đầy đủ, chưa nắm chắc các vấn đề liên quan đến cộng đồng này như giới, giới tính, xu hướng tính dục, bản dạng giới,... Điều này ít nhiều sẽ ảnh hưởng đến việc đề ra những chính sách bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+.

Một số kiến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật tại Việt Nam, nhóm tác giả xin gợi một số giải pháp sau:

Thứ nhất, cần nâng cao hơn nữa vai trò của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về vấn đề giới và bình đẳng giới trong các chính sách mà cụ thể là cần luật hóa nhiệm vụ này. Bổ sung nhiệm vụ đối với Vụ Bình đẳng giới trong Điều 2 Quyết định số 1246/QĐ-LĐTBXH: không chỉ giúp Bộ triển khai thực hiện Công ước Liên hiệp quốc về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) mà còn thực hiện tham mưu với Bộ triển khai thực hiện chống phân biệt đối xử và bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ với tư cách là những quyền con người, quyền công dân cơ bản theo như những cam kết về quyền con người quốc tế mà Việt Nam đã tích cực tham gia.

Thứ hai, bổ sung cán bộ chuyên về giới làm việc trong cơ quan nhà nước ở tất cả các giai đoạn xây dựng luật. Các chủ thể này phải được đào tạo, tiếp thu những kiến thức, kinh nghiệm tiến bộ về quan niệm giới, xu hướng tính dục, bản dạng giới để trước hết quyền lợi của cộng đồng LGBTQ+ trong quá trình xây dựng luật không bị xâm phạm và sau đó được bảo đảm.

Thứ ba, nâng cao hiệu quả hoạt động tham vấn, lấy ý kiến trong quá trình xây dựng luật. Đối với các dự án luật có tác động về giới, cần bổ sung quy định kiểm soát và phản hồi ý kiến của người trong cộng đồng LGBTQ+ và các tổ chức LGBTQ+ tại Việt Nam (iSEE; CCIHP; ICS…) trong hoạt động xây dựng pháp luật. Những chế tài cũng cần có nghiên cứu sửa đổi bảo đảm những ý kiến đóng góp của cộng đồng LGBTQ+ và các tổ chức đại diện cho họ trở nên có ý nghĩa sau hoạt động tham vấn. Nhằm tôn trọng và phát huy quyền tham vấn của người trong cộng đồng LGBTQ+ và tổ chức của họ, một số biện pháp cần cân nhắc áp dụng như: đình chỉ thủ tục lấy ý kiến, trì hoãn quyết định cho đến khi các cuộc tham vấn thích hợp diễn ra; hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định do không tuân thủ nguyên tắc tham vấn…

Thứ tư, cần hoàn thiện và sớm thông qua các dự thảo luật có liên quan và tăng chi ngân sách Nhà nước cho việc đầu tư, nghiên cứu xây dựng luật trong vấn đề bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+. Một trong những dự thảo quan trọng hiện nay liên quan đến nội dung này là dự thảo đề cương Luật Bản dạng giới và thời gian nhận góp ý của Chính phủ đối với dự thảo này là đến ngày 15/02/2023. Dự thảo Luật Bản dạng giới là sự ghi nhận rộng rãi hơn đối với dự thảo Luật Chuyển đổi giới tính. Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 88/2008/NĐ-CP về xác định lại giới tính quy định thêm nhóm “liên giới tính” như một trường hợp đặc biệt để tránh trường hợp xâm phạm tới quyền tự do đối với cơ thể của mình. Ngân sách giới cũng là một vấn đề quan trọng, là quá trình nhằm bảo đảm bất kỳ giới nào cũng được hưởng lợi một cách bình đẳng từ ngân sách quốc gia, đồng thời bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và trách nhiệm giải trình trong chi tiêu công.

Thứ năm, học tập kinh nghiệm quốc tế về bảo đảm quyền trong xây dựng luật tại Việt Nam. Hiện nay, nhóm các nước thừa nhận quyền bình đẳng của cộng đồng LGBTQ+ ngày càng có xu hướng tăng, hầu hết là các nước phát triển, có nền lập pháp phát triển và có nhiều kinh nghiệm trong quá trình xây dựng luật để bảo đảm quyền lợi của cộng đồng yếu thế này. Tuy nhiên, cần chú ý việc học tập các kinh nghiệm quốc tế phải phù hợp với thuần phong mỹ tục, phong tục tập quán, điều kiện kinh tế - xã hội Việt Nam.

Thứ sáu, tăng cường tập huấn cho cán bộ tham gia xây dựng luật để bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+.

Thứ bảy, tăng cường việc hợp tác giữa cơ quan nhà nước với các nhóm/tổ chức đại diện cho cộng đồng LGBTQ+ trong quá trình xây dựng luật.

Thứ tám, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan với việc bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong xây dựng luật. Ngoài việc cần có sự chỉ đạo thống nhất từ các bộ, ngành, cần xây dựng cơ chế phối hợp đa ngành trong xây dựng và thực hiện pháp luật liên quan đến thúc đẩy bình đẳng giới và phòng chống phân biệt đối xử đối với cộng đồng LGBTQ+, nhất là các quy định của văn bản luật liên quan giải quyết các vấn đề “nóng” vi phạm nghiêm trọng quyền của cộng đồng LGBTQ+. Việc phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức hữu quan không chỉ dừng lại ở những cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động xây dựng pháp luật mà cần tính đến mối quan hệ với cả các cơ quan liên quan có tính đặc thù của họ như Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo,...

Kết luận

Rõ ràng, cộng đồng LGBTQ+ là nhóm đối tượng có số lượng đông đảo nhưng vẫn thường xuyên chịu sự tấn công của hành vi kỳ thị, bạo lực và phân biệt đối xử trên cơ sở giới thường gặp trong xã hội. Nguyên nhân cốt lõi xuất phát từ công tác bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ trong hệ thống pháp luật còn nhiều hạn chế, đặc biệt trong quá trình xây dựng luật. Vì vậy, cần phải có những nghiên cứu chuyên sâu nhằm đề ra những kiến nghị thực hiện bình đẳng giới thực chất, những giải pháp đồng bộ để nâng cao chất lượng của mỗi khâu trong quy trình xây dựng luật tại Việt Nam và xác định bảo đảm quyền của cộng đồng LGBTQ+ là trách nhiệm của tất cả các chủ thể.

Thạc sĩ LÊ HỒNG HẠNH

VŨ VÂN ANH

PHẠM THỊ KHANG ANH

NGUYỄN THỊ MỸ PHƯƠNG

Trường Đại học Luật Hà Nội

Đề xuất xây dựng nguyên tắc thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận